2015年，以美國聯(lián)邦通訊委員會(huì )（FCC）和德國國家行政法院為代表的美歐監管和立法機構，分別對部分電信和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)進(jìn)行了分類(lèi)調整，此舉在當下雖然不太引人注目，但若將時(shí)間點(diǎn)拉長(cháng)，則影響實(shí)難估量。
考慮到業(yè)務(wù)分類(lèi)調整在各國都是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，本文以現階段（2015-2016年）為基準坐標點(diǎn)，挑選了Google（業(yè)務(wù)范圍橫跨電信和互聯(lián)網(wǎng)兩大產(chǎn)業(yè)的國際巨頭）和FCC（代表全球通信監管的風(fēng)向標）為對象，從他們可能受到的影響進(jìn)行解讀，以說(shuō)明業(yè)務(wù)分類(lèi)一事，看似小動(dòng)作，暗含大乾坤。
一、調整
2015年2月，美國FCC將寬帶互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)（BIAS, Broadband Internet Access Services）由《1934通信法》上的“信息業(yè)務(wù)”劃為“電信業(yè)務(wù)”。自此，以Google公司下屬Google Fiber為代表的寬帶網(wǎng)絡(luò )接入業(yè)務(wù)，今后在法律上將被視為電信業(yè)務(wù)，間接的，Google也將不再是一家單純的互聯(lián)網(wǎng)公司，至少，當其從事接入業(yè)務(wù)之時(shí)，其身份應當是電信運營(yíng)商，FCC將依據《1934通訊法》第二章“電信業(yè)務(wù)”相關(guān)條文，比照AT &T、Comcast等老牌電信運營(yíng)商對Google進(jìn)行監管。
2015年11月，德國國家行政法院（科隆行政法庭）做出判決，Google郵箱（Gmail）的業(yè)務(wù)屬性應當是電信業(yè)務(wù)，而非互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)。自此，Gmail今后在德國的業(yè)務(wù)開(kāi)展，將按照《德國電信法》之規定，到德國聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò )管理局（BNetzA）進(jìn)行注冊登記，此外，還要比照電信運營(yíng)商，承擔起一系列保障網(wǎng)絡(luò )安全和數據安全的義務(wù)。
二、影響
美歐重新調整業(yè)務(wù)分類(lèi)的舉動(dòng)，預計會(huì )對相關(guān)市場(chǎng)、電信和互聯(lián)網(wǎng)兩大產(chǎn)業(yè)、監管機構的權力運用，乃至更大范圍的網(wǎng)絡(luò )空間整體秩序產(chǎn)生深遠影響。
1.以Google Fiber為代表的“野蠻人”獲準進(jìn)入，寬帶接入市場(chǎng)面臨變局。
BIAS劃歸電信業(yè)務(wù)之后，影響最直接的將是地區性寬帶互聯(lián)網(wǎng)接入市場(chǎng)。以Google Fiber在堪薩斯州奧斯汀市的業(yè)務(wù)開(kāi)展為例。
在Google Fiber進(jìn)入之前，奧斯汀市的通信基礎設施（塔桿、管道等）被兩大陣營(yíng)瓜分——市政委員會(huì )和AT &T，（也就是說(shuō)，AT &T應當算是奧斯汀市的電信寡頭），這種格局在當地早就根深蒂固幾十年。作為市場(chǎng)新人，Google與AT &T的正面對抗似乎注定避無(wú)可避。交手中，AT &T以Google不是《1934通訊法》所定義的“電信運營(yíng)商”身份為由，數次拒絕，Google訴請市政委員會(huì )出面調解，又申訴到FCC，但均無(wú)果，AT &T拒絕如故。
BIAS業(yè)務(wù)分類(lèi)調整之后，依據新法律，Google Fiber業(yè)務(wù)正式成為電信業(yè)務(wù)，Google從事Google Fiber業(yè)務(wù)時(shí)，其身份算是電信運營(yíng)商。按照美國《1934通訊法》，AT &T必須要將通信基礎設施拿出來(lái)與其他電信運營(yíng)商共享，Google可以將光纖直接附著(zhù)于A(yíng)T &T的塔桿之上，或者共享管道等其他設施。
可以說(shuō)，業(yè)務(wù)分類(lèi)調整為Google等一眾寬帶接入企業(yè)劈開(kāi)了一條專(zhuān)用綠色通道。目前，Google Fiber大規模光纖建設正在往鹽湖城、亞特蘭大等地加速推進(jìn)，預計到2017年底，將覆蓋全美240萬(wàn)家庭。
2. 聯(lián)邦通訊委員會(huì )（FCC）正式獲得寬帶接入市場(chǎng)的監管權，從推行史上最嚴網(wǎng)絡(luò )中立政策開(kāi)始，預計FCC對互聯(lián)網(wǎng)的監管權力將會(huì )逐步推延。
理論上，業(yè)務(wù)分類(lèi)調整的結果（成敗）對于監管機構的影響是最直接的。監管機構要么獲得監管權，要么丟失監管權，而對于某些足以撬動(dòng)行業(yè)的業(yè)務(wù)監管權，就更是生死之奪。BIAS對于FCC而言，其特殊意義就在于此。
在美國，“FCC是否有互聯(lián)網(wǎng)監管權”一直是個(gè)懸案，過(guò)往的數十年中，FCC每每出臺互聯(lián)網(wǎng)政策，都會(huì )被各方詬病。以網(wǎng)絡(luò )中立為例，自2003年起，FCC歷經(jīng)數10年，屢戰屢敗，其根結就在于各方都懷疑FCC對互聯(lián)網(wǎng)的監管舉動(dòng)其實(shí)游走于灰色地帶。2010年和2014年，美國聯(lián)邦上訴法院分別就Comcast公司和Verizon公司起訴FCC“制定網(wǎng)絡(luò )中立規則違法”作出判決，FCC兩次敗訴，法院認定，《1934年通訊法》并沒(méi)有將互聯(lián)網(wǎng)監管權授予FCC，進(jìn)而，FCC要求寬帶接入提供商遵循網(wǎng)絡(luò )中立原則，沒(méi)有法律依據，是在濫用監管權。
FCC通過(guò)BIAS的業(yè)務(wù)分類(lèi)調整，等于是將互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)放到了自己本來(lái)就有的電信業(yè)務(wù)監管權的“大筐”里，法定授權無(wú)可辯駁。業(yè)務(wù)分類(lèi)調整之后，FCC以旋即速度頒布了《網(wǎng)絡(luò )開(kāi)放條例》，出臺“史上最嚴”網(wǎng)絡(luò )中立規則，雖然還是有否定聲音，但就FCC是否有監管權的質(zhì)疑則消失殆盡。
3.互聯(lián)網(wǎng)公司將比照電信運營(yíng)商，承擔起越來(lái)越重的網(wǎng)絡(luò )安全職責，其中也可能涵蓋對內容安全的審查義務(wù)。
在歐洲，德國法院對Google郵箱業(yè)務(wù)的分類(lèi)認定只是個(gè)開(kāi)頭，目前還無(wú)法預測歐盟其他國家還會(huì )有哪些業(yè)務(wù)調整動(dòng)作，但就目前每況愈下的網(wǎng)絡(luò )安全形勢來(lái)看，未來(lái)，歐盟對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的監管將會(huì )越來(lái)越嚴格，除了要求承擔網(wǎng)絡(luò )安全職責之外，傳統電信企業(yè)承擔的安全職責也會(huì )“分享”一部分給互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，由兩大行業(yè)共同承擔起諸如數據留存、輔助偵聽(tīng)、內容審查等安全義務(wù)。在此，業(yè)務(wù)分類(lèi)的重新認定，其實(shí)只是從嚴監管的一種手段。
三、因素
事實(shí)上，各國立法和監管機構對某一具體業(yè)務(wù)的分類(lèi)調整，都是在特定情勢之下綜合了各種因素的一種被動(dòng)反應。而對于業(yè)務(wù)調整之后所可能帶來(lái)的影響，事前也當充分預估。總體而言，包含（但不限于）以下因素：
其一，信息通信業(yè)發(fā)展水平和國家經(jīng)濟形勢。以寬帶接入業(yè)務(wù)為例。近幾年，各國陸續出臺寬帶國家戰略，寬帶建設的意義已然躍出行業(yè)范疇，其承載的是國家經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的公共戰略性基礎資源，而對于那些處于經(jīng)濟寒冬、面臨結構轉型的國家而言，寬帶建設能否順利推進(jìn)的意義就更非同一般。在此大背景下，對于處在寬帶建設節骨眼上的寬帶接入業(yè)務(wù)進(jìn)行分類(lèi)調整，所能夠影響到的絕不僅僅是某一地區的寬帶市場(chǎng)，甚至更大范圍的行業(yè)格局都可能因此生變。
其二，電信和互聯(lián)網(wǎng)兩大產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系。目前，兩大產(chǎn)業(yè)的很多業(yè)務(wù)都彼此融合，對于某一特定業(yè)務(wù)，在分類(lèi)目錄上究竟應當被歸類(lèi)到哪一邊，其實(shí)是兩可的，并不存在終極結論，即便暫時(shí)得出結論，未來(lái)也是靈活機動(dòng)、可以再論和再行調整。由此，業(yè)務(wù)分類(lèi)調整的目標應當是促進(jìn)兩大產(chǎn)業(yè)的平衡發(fā)展，避免一方強一方弱，或者一方的發(fā)展對另一方造成壓制，在最大程度上兼顧各方利益。
其三，保障網(wǎng)絡(luò )空間安全。2015年底，法國巴黎、美國南加州的極端恐怖襲擊事件對于網(wǎng)絡(luò )安全的教育意義堪稱(chēng)非凡，一方面，傳統網(wǎng)絡(luò )威脅與線(xiàn)下恐怖主義真實(shí)對接，線(xiàn)上線(xiàn)下的阻隔機制愈發(fā)薄弱，網(wǎng)絡(luò )恐怖主義作為網(wǎng)絡(luò )威脅和恐怖主義的結合體，正式發(fā)揮出血腥效用。另一方面，相關(guān)企業(yè)的安全職責該如何（重新）分配，在各國都被提上立法議程。此前，在各國電信法中，電信運營(yíng)商比一直被“輕手管制”的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)明顯承擔了更多的安全義務(wù)，但在新形勢下，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的安全責任承擔在各國都是趨嚴，因此，至少在法律修訂之前，監管機構先期對業(yè)務(wù)分類(lèi)進(jìn)行調整，部分互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)比照電信業(yè)務(wù)或者直接劃歸為電信業(yè)務(wù)，也是在目前局勢下保障網(wǎng)絡(luò )空間整體安全的一種應急措施。
總體上看，業(yè)務(wù)分類(lèi)可能只是通信監管機構的一種監管手段，或者各國電信法上的一個(gè)條文，但隨著(zhù)信息通信業(yè)日益迅猛的發(fā)展，以及新業(yè)務(wù)的層出不窮，加之經(jīng)濟形勢的日趨復雜和國際局勢的風(fēng)云變化，預計各國對業(yè)務(wù)分類(lèi)的調整必將日趨頻繁。
作者簡(jiǎn)介：
沈玲：中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟研究所法制與監管研究部助理研究員。畢業(yè)于北京大學(xué)法學(xué)院，法律碩士。主持和參與的研究項目有《各國電信法制制度跟蹤》、《互聯(lián)網(wǎng)法律制度研究》、《通信服務(wù)業(yè)應對GPA談判具體策略研究》、《電話(huà)實(shí)名制立法研究》、《全國郵政業(yè)運行狀況分析》等。
