2008年國際金融危機以來(lái)，面對有效需求不足，歐美主要發(fā)達國家積極利用PPP模式，發(fā)揮政府和私人部門(mén)合力，共同增加公共服務(wù)投資。G20、 APEC會(huì )議也多次倡議，在基礎設施領(lǐng)域廣泛采用PPP模式。政府和社會(huì )資本合作，不僅可以利用社會(huì )資本推動(dòng)基礎設施發(fā)展，還可以提高公共服務(wù)質(zhì)量，改變公私合作方式，推動(dòng)政府主導的經(jīng)濟向更市場(chǎng)化的發(fā)展模式轉型。
一、PPP的內涵、優(yōu)勢和特征
PPP一般指公共資本和私人資本采用合同形式建立伙伴關(guān)系，結合雙方資源（知識、技能、資本等）共同提供公共服務(wù)，并共擔風(fēng)險的機制。
相對于完全由政府提供公共服務(wù)模式，PPP具有以下三大優(yōu)勢。一是減少政府財政資金支出壓力，縮短公共服務(wù)提供周期。PPP模式引入民營(yíng)資本參與公共服務(wù)建設和運營(yíng)，能夠減少公共服務(wù)和基礎設施建設領(lǐng)域對政府資金的需求，擴大公共服務(wù)的投資規模，從而快速提供急需的公共服務(wù)設施。二是提高財政資金的使用效率。PPP模式有助于將私人資本的專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力、運營(yíng)經(jīng)驗的優(yōu)勢引入公共服務(wù)領(lǐng)域，減少政府對微觀(guān)領(lǐng)域的干預。PPP模式還將政府財政資金支出模式，從一次性大額投資變?yōu)殚L(cháng)期支付小額使用費，從而降低資金風(fēng)險、提升資金使用效率。三是PPP項目執行機制靈活，有多重模式可供選擇。根據目標、經(jīng)費等具體情況，可以量身定制多種PPP模式。從國際上的分類(lèi)來(lái)看，不同國際組織對PPP的分類(lèi)不盡相同。如聯(lián)合國將PPP分為供應和管理合同、交鑰匙工程、租賃、特許經(jīng)營(yíng)等四種模式；世界銀行則將PPP分為服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、BOT/BOO和資產(chǎn)剝離六種模式。
二、通信領(lǐng)域應用PPP模式的國際實(shí)踐和經(jīng)驗
目前，全球處于寬帶網(wǎng)絡(luò )大規模升級提速和寬帶應用推廣階段，投資缺口較大。PPP模式作為一種建設資金不足的補充模式，被美國、歐盟、新加坡等多國廣泛采用。
從通信業(yè)PPP的應用領(lǐng)域看，主要集中在寬帶普遍服務(wù)、高速寬帶網(wǎng)絡(luò )建設兩個(gè)領(lǐng)域。如馬來(lái)西亞2007年提出國家寬帶倡議（NBI），提出高速寬帶計劃（HSBB）和寬帶普遍覆蓋計劃（BBGP），目的為了提高全國的寬帶接入水平。高速寬帶計劃由政府財政資金資助，采用私人DBO模式與馬來(lái)西亞電信公司進(jìn)行合作，基于商業(yè)協(xié)議的批發(fā)形式提供寬帶網(wǎng)絡(luò )的開(kāi)放接入。寬帶普遍覆蓋計劃由國家寬帶普遍服務(wù)基金資助，使用ADSL、無(wú)線(xiàn)高速數據包訪(fǎng)問(wèn)（HSPA）和WiMAX技術(shù)向寬帶服務(wù)未覆蓋地區或欠發(fā)達的其他地區提供寬帶服務(wù)。除此之外，馬來(lái)西亞還使用寬帶普遍服務(wù)基金向經(jīng)濟欠發(fā)達地區民眾提供計算機源（如社區提供的電腦上網(wǎng)場(chǎng)所或免費的上網(wǎng)本），以及軟件和計算機培訓，縮小城鄉數字?zhù)櫆稀Ｔ偃缑绹?ldquo;MoBroadband”項目，為了加快高速光纖部署，更好地實(shí)現遠程教育、遠程醫療和公共安全服務(wù)，美國NTIA于1997年提供2660萬(wàn)美元的政府資助給Sho-Me科技公司，由其部署連接跨越30個(gè)州、總長(cháng)達到1494英里的網(wǎng)絡(luò )。在項目中，Sho-Me貢獻了總長(cháng)為954英里的既有光纖，并且負責網(wǎng)絡(luò )設計，以及開(kāi)展無(wú)寬帶服務(wù)或寬帶服務(wù)落后地區的網(wǎng)絡(luò )建設工作。
全球通信領(lǐng)域采用的PPP操作模式，以政府部門(mén)牽頭模式、私營(yíng)部門(mén)牽頭兩類(lèi)模式最為普遍。例如，英國的 “高速康沃爾（Superfast Cornwall）”項目主要采取了私營(yíng)部門(mén)牽頭模式。英國康沃爾郡地區，絕大部分為農村。為了促進(jìn)該地區的寬帶網(wǎng)絡(luò )覆蓋，歐盟發(fā)展基金（ERDF）出資5350萬(wàn)英鎊、英國電信（BT集團）出資7850萬(wàn)英鎊（59%）、康沃爾郡議會(huì )（Cornwall Council）出資100萬(wàn)英鎊，由英國電信作為特許經(jīng)營(yíng)者負責網(wǎng)絡(luò )建設和運營(yíng)。網(wǎng)絡(luò )建成后，BT Openreach（BT集團下負責接入網(wǎng)出租的部門(mén)）應開(kāi)放接入網(wǎng)資源，BT Retail和其他服務(wù)提供商均可以向其出租網(wǎng)絡(luò )資源以提供零售業(yè)務(wù)給最終用戶(hù)（目前該項目是由BT Retail向用戶(hù)提供零售服務(wù)）。網(wǎng)絡(luò )所有權歸英國電信。康沃爾郡議會(huì )和歐盟發(fā)展基金還額外投資100萬(wàn)英鎊，資助BT營(yíng)銷(xiāo)推廣和宣傳，以最大限度的挖掘發(fā)展新用戶(hù)。英國監管機構Ofcom對BT集團實(shí)施監管。公共部門(mén)主導的典型模式為西班牙的Asturcon項目。項目總投資約6000萬(wàn)英鎊，第一批2500萬(wàn)歐元資金由歐盟區域發(fā)展基金（占60%）和Regional Miner基金（占40%）共同出資，第二批3500萬(wàn)歐元由西班牙國家和地區的兩項公共資金（National AVANZA和Regional ACEBA）承擔。成立國有公司GIT負責網(wǎng)絡(luò )的建設和運營(yíng)。為了節約成本，GIT在建設網(wǎng)絡(luò )時(shí)可充分利用現有的公共基礎設施和管道，共享已有接入點(diǎn)。網(wǎng)絡(luò )建成后GIT要開(kāi)放接入網(wǎng)資源。GIT作為一個(gè)中立的運營(yíng)商，自身只經(jīng)營(yíng)批發(fā)業(yè)務(wù)，不提供零售業(yè)務(wù)。網(wǎng)絡(luò )所有權歸阿斯圖里亞斯自治區政府所有。目前有三家零售服務(wù)商TeleCable、Adamo和Orange活躍在該市場(chǎng)上，向用戶(hù)提供零售服務(wù)。
三、對我國的借鑒和啟示
從我國情況來(lái)看，2015年5月，國務(wù)院出臺《關(guān)于加快高速寬帶網(wǎng)絡(luò )建設推進(jìn)網(wǎng)絡(luò )提速降費的指導意見(jiàn)》，要求加快寬帶網(wǎng)絡(luò )基礎設施建設。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》，也鼓勵在市政交通、電力、通信等領(lǐng)域探索PPP模式。
全球通信領(lǐng)域應用PPP的經(jīng)驗，對我國具有良好的借鑒意義。一是寬帶作為新時(shí)期戰略性公共基礎設施，其戰略意義已經(jīng)為各國政府所重視，并動(dòng)用財政資金提升寬帶網(wǎng)絡(luò )覆蓋和接入速率。PPP作為一種新型的政府財政支出模式，將公共部門(mén)的投資引導、監督和私營(yíng)部門(mén)的資金、專(zhuān)業(yè)技能和運維能力有效結合在一起，很好的契合了寬帶網(wǎng)絡(luò )的戰略意義大、投資回收期長(cháng)、重建設也重運維等業(yè)務(wù)特點(diǎn)，因此適宜應用在寬帶服務(wù)領(lǐng)域。二是項目設計時(shí)，需要在項目執行合同中明確各利益方的風(fēng)險責任、可量化的績(jì)效評價(jià)指標，確保PPP項目的各參與方——政府、投資者和資金出借方的權益。在實(shí)施中，結合項目的特點(diǎn)、各參與方實(shí)力以及最終的目標，選擇合適的項目操作模式。三是政府監督管理必不可少。即使在那些私人資本發(fā)揮主導作用的項目，政府全過(guò)程的監管也是項目成功的必要保障。
在我國寬帶普及提速的迫切要求下，在公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是在在城市光纖改造和農村寬帶建設中探索引入PPP模式，有利于增加網(wǎng)絡(luò )建設投資，利用社會(huì )資本的靈活機制，應充分借鑒PPP的國際和國內經(jīng)驗，探索研究建立適應通信行業(yè)運營(yíng)特色的PPP模式，提升公共服務(wù)水平和國家信息基礎設施競爭力。
作者簡(jiǎn)介：石立娜現就職于中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟研究所，具有十年的通信行業(yè)研究經(jīng)驗，主要研究領(lǐng)域包括電信改革、市場(chǎng)開(kāi)放、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟、電信資費等。在國內各類(lèi)期刊、報紙發(fā)表過(guò)數十篇文章。
