引言
鐵塔公司的成立，是深化電信體制改革、促進(jìn)電信基礎設施共建共享的重要舉措。當前，我國正處于信息化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，移動(dòng)通信的快速、健康發(fā)展對落實(shí)“寬帶中國”戰略、提升信息消費水平、建設智慧城市具有十分重要的現實(shí)意義，新的形勢也賦予了鐵塔公司運營(yíng)發(fā)展與監管工作的新內涵。本文從鐵塔公司與運營(yíng)企業(yè)、監管機構和社會(huì )公眾三者之間的關(guān)系入手，以保證公平的市場(chǎng)環(huán)境、提供良好的政策環(huán)境、營(yíng)造和諧的社會(huì )環(huán)境為目標，審視鐵塔公司運營(yíng)發(fā)展與監管工作中需關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，并提出相應的對策建議。
鐵塔公司與運營(yíng)企業(yè)之間的問(wèn)題要更多依靠市場(chǎng)手段
鐵塔公司與運營(yíng)企業(yè)之間的商務(wù)模式的構建、管理流程的重塑、管理機制的建立是實(shí)現各方長(cháng)期可持續運營(yíng)發(fā)展的基礎。對于鐵塔公司與運營(yíng)企業(yè)之間的監管應堅持市場(chǎng)化運作為主、政府監管為輔。鐵塔公司要與三家運營(yíng)企業(yè)加強協(xié)同，共同推動(dòng)存量資產(chǎn)交割、出租定價(jià)模式、需求銜接機制、服務(wù)質(zhì)量標準等相關(guān)基礎工作的開(kāi)展，政府監管以維護公平的市場(chǎng)環(huán)境、保障電信基礎設施建設市場(chǎng)秩序為目標。
可能存在的影響公平市場(chǎng)環(huán)境的代表性問(wèn)題是運營(yíng)企業(yè)違反禁止性規定的問(wèn)題和鐵塔公司的涉嫌壟斷問(wèn)題，對于第一類(lèi)問(wèn)題，工信部聯(lián)通[2014]586號文已經(jīng)明確了禁止性規定的具體條款和處罰規定。鐵塔公司涉嫌壟斷的問(wèn)題有租金定價(jià)問(wèn)題和排他行為問(wèn)題。鐵塔公司和運營(yíng)企業(yè)需要制定科學(xué)的定價(jià)模型和定期調整機制，需要明確不同情況下的租金標準，例如，對于個(gè)別運營(yíng)企業(yè)的單獨需求，鐵塔公司是否可以拒絕建設或收高額租賃費。對于排他行為，可以預見(jiàn)的是鐵塔等基站配套設施建設市場(chǎng)將會(huì )出現多個(gè)主體，從一般意義上看，產(chǎn)權多元化后，市場(chǎng)監管顯得更加重要，其中可能存在的損害運營(yíng)企業(yè)利益的行為是鐵塔公司利用其在某個(gè)地理片區的資源優(yōu)勢“占山為王”，掌控片區內的基站建設權，運營(yíng)企業(yè)只能從該鐵塔公司租賃站址。
在制定內部管理流程和機制時(shí)，相關(guān)各方應考慮到可能存在的影響公平市場(chǎng)環(huán)境的問(wèn)題，在雙方出現無(wú)法調和的爭議時(shí)監管機構也應及時(shí)介入，586號文已明確將鐵塔公司納入各級共建共享的管理組織機制，向各方提供了解決爭議和問(wèn)題的平臺。對監管機構來(lái)說(shuō)，還應做好相應的保障措施，比如進(jìn)一步完善鐵塔（室分）的資源管理系統，以適應對鐵塔公司的精細化管理，保證公平的市場(chǎng)和競爭環(huán)境。
目前需重點(diǎn)理順鐵塔公司與地方監管機構的關(guān)系和職能
工信部聯(lián)通[2014]586號文給出的《鐵塔公司與基礎電信企業(yè)建設分工界面》中提到：“基站建設手續辦理及驗收組織由鐵塔公司負責”，考慮到行業(yè)管理的職責定位與基站屬地化管理的差異性，指導意見(jiàn)不便于直接明確鐵塔公司應對接的政府部門(mén)及應辦理的手續種類(lèi)。與此同時(shí)不難判斷，面對電信基礎設施建設中出現的新的組織形式和商業(yè)模式，我們的地方政府管理部門(mén)也沒(méi)有完全熟悉鐵塔公司這個(gè)監管對象。
基站的設置管理涉及多個(gè)政府部門(mén)，鐵塔公司時(shí)代，不同建設環(huán)節主體的變化、流程的拉長(cháng)，必然會(huì )對現有的管理體系產(chǎn)生影響，這其中需要重點(diǎn)關(guān)注的是基站的規劃管理問(wèn)題和電磁環(huán)評問(wèn)題。對規劃管理來(lái)說(shuō)，鐵塔公司作為基站站址的建設主體，對內對接運營(yíng)企業(yè)的建設需求，對外對接政府管理部門(mén)的站址資源規劃，應研究制定鐵塔公司與運營(yíng)企業(yè)、政府部門(mén)對接的方式方法，并推動(dòng)將基站站址規劃納入城市規劃，真正做到基站站址規劃與城鄉建設的銜接，解決當前通信基礎設施建設中存在的協(xié)調難、選址難等問(wèn)題。對基站電磁環(huán)評來(lái)說(shuō)，應明確環(huán)評主體是否要發(fā)生變化，多輻射源下的環(huán)評如何開(kāi)展，環(huán)評的流程和方法是否需要調整，鐵塔本身是否要進(jìn)行環(huán)評等，并在此基礎上，制定基站驗收規劃，明確驗收條件、技術(shù)要求和驗收監測的比例。
鐵塔等電信基礎設施是全面推進(jìn)城市信息化建設、提高城市發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵要素，結合我國各級政府正在進(jìn)行的轉變職能、推進(jìn)管理創(chuàng )新、全面依法治國的工作，監管機構要適時(shí)出臺有關(guān)基站設置管理的相關(guān)政策法規，以適應新形勢下電信基礎設施的監管需求，使基站管理步入到法制化、規范化管理的軌道。鐵塔公司有必要積極對接地方政府管理部門(mén)，跟進(jìn)相關(guān)管理制度體系的調整，在良好的政策環(huán)境下，更好地服務(wù)當地信息化、城鎮化的快速發(fā)展。
公眾利益需要監管機構/鐵塔公司/運營(yíng)企業(yè)共同維護
包括LTE在內的新一代移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò )的建設，離不開(kāi)大量移動(dòng)通信基站的設置，近年來(lái)，民眾對基站的抵觸情緒越來(lái)越大，運營(yíng)企業(yè)面臨的基站建設受阻及基站被迫搬遷的事件越來(lái)越多，基站建設很難得到公眾的理解支持，已嚴重影響到了基站的建設和管理。
產(chǎn)生以上問(wèn)題的根源，一方面是因為低劑量電磁輻射對人體是否構成危害至今在全球范圍內沒(méi)有權威的論證，引起公眾對基站電磁輻射的恐慌，更重要的是有關(guān)各方在保障公眾對基站建設的知情權、參與權和監督權的重視程度不夠。對于監管者來(lái)說(shuō)，不僅要保護合法基站的通信權益，保障網(wǎng)絡(luò )的覆蓋和服務(wù)質(zhì)量，也要保護公眾的合法權益，營(yíng)造和諧的社會(huì )環(huán)境。鐵塔公司處在基站建設的最前沿，其運營(yíng)工作的順利開(kāi)展離不開(kāi)公眾的支持，站在新的歷史起點(diǎn)，包括鐵塔公司在內的有關(guān)各方需要加強探索，健全“公眾參與”所應具有的功能和價(jià)值。
國外有許多國家要求運營(yíng)企業(yè)在建設基站前，應將有關(guān)信息通知公眾，聽(tīng)取意見(jiàn)，一些國家還制定了有關(guān)公眾磋商的導則。考慮到我國基站設置領(lǐng)域內行政行為的多樣性，需要在借鑒吸收國外經(jīng)驗的基礎上不斷探索。當前，可以做的是在制定有關(guān)基站設置規范標準時(shí)，明確鐵塔基站建設項目的選址原則、景觀(guān)要求、區域控制等要求，建設過(guò)程中的公眾參與要求，推動(dòng)信息公開(kāi)，包括運營(yíng)企業(yè)建設信息的公開(kāi)和合法基站授權信息的公開(kāi)，監管機構可以聯(lián)合建設單位對信息公開(kāi)的具體事項進(jìn)行統一明確。對于電磁輻射問(wèn)題，監管機構可以要求運營(yíng)企業(yè)，或組織第三方對基站進(jìn)行日常監測，發(fā)布橫縱對比數據，增強公眾對電磁輻射水平的理解和認識。對于由鐵塔基站建設選址等原因造成的爭端，監管機構可以借助鐵塔公司出現的契機，以地方管理條例或規章的形式，將爭端處理的流程進(jìn)行明確，保護公眾的監督權和運營(yíng)企業(yè)的建設權，營(yíng)造和諧的社會(huì )環(huán)境。
作者簡(jiǎn)介：宋連波，工程師，通信與信息系統專(zhuān)業(yè)碩士，就職于中國信息通信研究院規劃設計研究所，長(cháng)期從事無(wú)線(xiàn)通信領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò )規劃、3G/LTE演進(jìn)、多網(wǎng)協(xié)同發(fā)展，電信基礎設施領(lǐng)域的共建共享、規劃評估、政策支撐研究等方面的工作。
