圍繞目前“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)在具體實(shí)施中遇到的突出問(wèn)題，特別是新業(yè)態(tài)、新模式面臨體制機制障礙，《關(guān)于積極推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》）在總體思路和保障措施方面均著(zhù)重強調“營(yíng)造環(huán)境”，即通過(guò)體制機制改革，破除制度壁壘，積極探索適應互聯(lián)網(wǎng)特點(diǎn)的管理模式和鼓勵政策，進(jìn)一步減少行政干預，營(yíng)造更為寬松包容的發(fā)展環(huán)境，充分釋放市場(chǎng)的創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新活力。營(yíng)造開(kāi)放包容環(huán)境是保障“互聯(lián)網(wǎng)+”順利實(shí)施的實(shí)招狠招之一。
一、 構建開(kāi)放包容環(huán)境是推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”順利實(shí)施的關(guān)鍵舉措和必然要求
從歷史經(jīng)驗看，我國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展很大程度上得益于改革釋放的紅利和開(kāi)放的發(fā)展環(huán)境。近20年來(lái)，我國信息通信服務(wù)業(yè)通過(guò)政企剝離、改革重組、加入WTO等重大舉措不斷加快簡(jiǎn)政放權和市場(chǎng)開(kāi)放步伐，使得產(chǎn)業(yè)較早建立高度競爭和充滿(mǎn)活力的市場(chǎng)機制，為持續創(chuàng )新和捕捉產(chǎn)業(yè)機遇提供了多元動(dòng)力和制度保障，創(chuàng )新者和創(chuàng )新行為不斷涌現。“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的順利實(shí)施和全面推進(jìn)很大程度上取決于能否為新技術(shù)新業(yè)務(wù)營(yíng)造寬松包容的發(fā)展環(huán)境。
從國家改革趨勢看，營(yíng)造開(kāi)放包容環(huán)境是實(shí)現國家創(chuàng )新驅動(dòng)等一系列目標的必然要求。黨的十八屆四中全會(huì )《決定》提出，要堅持系統治理、綜合治理、源頭治理，提高社會(huì )治理法治化水平，支持各類(lèi)社會(huì )主體自我約束、自我管理，發(fā)揮行業(yè)規章等社會(huì )規范在社會(huì )治理中的積極作用。這種“包容性治理”的理念，對于“互聯(lián)網(wǎng)+”帶來(lái)的新局面非常必要。2015年3月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化體制機制改革加快實(shí)施創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略的若干意見(jiàn)》，其首要任務(wù)就是營(yíng)造激勵創(chuàng )新的公平競爭環(huán)境。
二、 “互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代下現有市場(chǎng)監管體系將面臨巨大沖擊和挑戰
目前，“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的開(kāi)展主要面臨“認識不足”、“制度壁壘”、“基礎支撐不足”三大問(wèn)題，其中“制度壁壘”是最關(guān)鍵的問(wèn)題。“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的全面實(shí)施，必將帶來(lái)眾多新主體、新業(yè)態(tài)、新模式的孕育，同時(shí)也必將對現有市場(chǎng)監管體系形成一系列挑戰和沖擊。
（一）現有準入監管制度面臨挑戰
“互聯(lián)網(wǎng)+”的全面發(fā)展，必然會(huì )帶來(lái)大量新興市場(chǎng)主體的涌入，尤其是“自雇型”經(jīng)濟的發(fā)展，使得大量個(gè)體成為新興市場(chǎng)主體的一份子，這給我們傳統的市場(chǎng)準入監管帶來(lái)極大挑戰，尤其在行政壟斷壁壘較高的行業(yè)。例如，在交通、教育、醫療等壟斷性行業(yè)，市場(chǎng)準入壁壘較高，存在眾多政策性約束條件，不利于相關(guān)市場(chǎng)主體創(chuàng )新業(yè)務(wù)的開(kāi)展和運營(yíng)。在交通領(lǐng)域，以滴滴、優(yōu)步為代表的打車(chē)軟件正在改變我國出租車(chē)行業(yè)的市場(chǎng)格局。專(zhuān)車(chē)、快車(chē)以及拼車(chē)等互聯(lián)網(wǎng)交通模式突破了現有汽車(chē)租賃公司管理制度和客運服務(wù)準入制度，使得大量私家車(chē)可以通過(guò)打車(chē)軟件接入出租市場(chǎng)，深刻改變了消費者出行模式，不斷倒逼出租車(chē)行業(yè)進(jìn)行改革。
（二）以事前審批為主的監管方式面臨挑戰
“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的全面實(shí)施，使得市場(chǎng)資源要素可以在各類(lèi)市場(chǎng)主體之間進(jìn)行有效配置，大大提高經(jīng)濟效率。同時(shí)，跨界市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)成為常態(tài)，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)日趨復雜，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險也日趨加大。在此形勢下，如果我國仍然沿用原有的復雜冗長(cháng)的行政審批方式，而忽視事中、事后的監管，必然會(huì )造成企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本和負擔的加大，同時(shí)也會(huì )出現市場(chǎng)魚(yú)龍混雜、劣幣驅逐良幣的現象發(fā)生。據某門(mén)戶(hù)網(wǎng)站反映，其開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)所需的各類(lèi)許可審批達14項之多，涉及文化、出版、新聞、醫療、測繪等各個(gè)方面。再如第三方支付，截止2014年底我國第三方網(wǎng)絡(luò )支付交易金額同比增長(cháng)137.6%，仍處于高速發(fā)展態(tài)勢。但自2012年以來(lái)央行逐漸收緊支付牌照，市場(chǎng)寡頭競爭態(tài)勢明顯，依靠出租支付牌照為生的企業(yè)大量出現，同時(shí)電子商務(wù)市場(chǎng)的個(gè)性化支付業(yè)務(wù)需求又無(wú)法滿(mǎn)足。
（三）協(xié)同監管機制尚不完善
“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代下，互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的融合性和跨區域性越來(lái)越明顯，過(guò)去分業(yè)務(wù)、分區域等傳統監管模式面臨著(zhù)巨大挑戰。同時(shí)，傳統的線(xiàn)下監管已不能適應線(xiàn)上融合業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，監管模式亟需調整和創(chuàng )新。此外，互聯(lián)網(wǎng)無(wú)國界導致實(shí)踐中當監管涉及不同司法管轄區域時(shí)，可能會(huì )面臨法律適用國別的沖突。例如，消費者通過(guò)電商平臺購買(mǎi)了假貨，而消費者、電商平臺企業(yè)、商家并不在同一行政管轄區，這需要不同屬地管理部門(mén)之間通力配合。同時(shí)，原有傳統線(xiàn)下管理部門(mén)難以簡(jiǎn)單將管理經(jīng)驗復制到線(xiàn)上，必須通過(guò)行業(yè)管理部門(mén)進(jìn)行協(xié)同管理。例如，工商對于線(xiàn)上售假企業(yè)進(jìn)行處罰甚至要求其停止服務(wù)，這都需要行業(yè)管理部門(mén)給予準確的定位和溯源，甚至切斷其接入。
三、 借鑒國外經(jīng)驗，樹(shù)立開(kāi)放包容監管理念，積極創(chuàng )新監管模式
《意見(jiàn)》中對于構建開(kāi)放包容環(huán)境只是給出方向性要求，包括放寬融合性產(chǎn)品和服務(wù)的準入限制、探索實(shí)施負面清單管理、進(jìn)一步擴大市場(chǎng)開(kāi)放、加快商事制度改革等。各管理部門(mén)還應根據行業(yè)自身情況進(jìn)行進(jìn)一步細化，出臺相關(guān)管理規定或指導意見(jiàn)。
（一）積極借鑒各國經(jīng)驗
一是從國際經(jīng)驗看，盡管各國對待“互聯(lián)網(wǎng)+”新業(yè)態(tài)、新模式的態(tài)度存在差異，但均積極聽(tīng)取民意，在接受技術(shù)創(chuàng )新的同時(shí)嘗試協(xié)調各方利益，通過(guò)相關(guān)法律的制定推動(dòng)共享經(jīng)濟與傳統經(jīng)濟的平衡發(fā)展。Airbnb是與優(yōu)步類(lèi)似的租房平臺企業(yè)，發(fā)展很快，也曾經(jīng)受到多國政府的抵觸，目前已納入監管視野。2014年2月，阿姆斯特丹完成全球首例Airbnb立法，將互聯(lián)網(wǎng)家庭旅店業(yè)納入監管，并征收5%的旅游稅。2014年底，舊金山也完成立法，為私人房屋的共享劃定了邊界，要求房屋整體出租時(shí)間每年不超過(guò)90天，同時(shí)征收14%的酒店稅。
二是各國負面清單管理方式為我國準入制度體系提供了良好借鑒。目前，負面清單管理已經(jīng)成為發(fā)達國家一種常見(jiàn)的管理方式，廣泛應用在稅收、金融管理以及其他管理方面。例如，印度在2012年國家預算中引入了負面清單管理，最大好處是可以擴大稅基，把以往被忽略的許多服務(wù)業(yè)納入繳稅行列，最終使本國過(guò)渡到商品－服務(wù)稅（GST）的新稅收體系中。
三是協(xié)同監管已成為國際監管必然趨勢。OECD認為，監管機構在出臺監管決策、決定或指導方案前，應與利益攸關(guān)方進(jìn)行充分磋商，有利于在事實(shí)和共識的基礎上行動(dòng)，避免決策的傾向性、隨意性。例如，在英國移動(dòng)支付涉及金融服務(wù)、電信監管、技術(shù)認證、消費者保護、競爭監管、商業(yè)法律等不同監管機構的協(xié)同。
（二）破除“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展的制度壁壘
一是改革產(chǎn)業(yè)準入制度，制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)準入負面清單。破除限制互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新商業(yè)模式發(fā)展的不合理準入障礙，對未納入負面清單管理的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，允許包括互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在內各類(lèi)市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。
二是加快推進(jìn)壟斷性行業(yè)改革。對資源配置不平衡、市場(chǎng)競爭不充分的行業(yè)進(jìn)行深度行業(yè)改革，放開(kāi)自然壟斷行業(yè)競爭性業(yè)務(wù)，允許互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)主體進(jìn)入，為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進(jìn)入傳統領(lǐng)域，營(yíng)造公平、開(kāi)放、透明的市場(chǎng)環(huán)境。
三是加強事中事后監管。加快市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的信用體系建設，探索建立資源要素交換市場(chǎng)，強化依據標準監管，強化市場(chǎng)競爭行為監管，嚴厲查處濫用市場(chǎng)支配地位和不正當競爭行為。
（三）創(chuàng )新面向“互聯(lián)網(wǎng)+”的監管方式
一是完善協(xié)同監管機制。“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代下，各行業(yè)監管部門(mén)應跳出行業(yè)垂直管理和屬地化管理的思維禁錮，根據自身職責定位，充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢，形成協(xié)同管理合力。其中互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理部門(mén)可以充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，積極與相關(guān)部門(mén)協(xié)作共同承擔社會(huì )管理責任。
二是加強信息技術(shù)手段在行業(yè)管理中的運用。“互聯(lián)網(wǎng)+”的本質(zhì)即是以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息通信技術(shù)在社會(huì )各領(lǐng)域的廣泛應用和融合產(chǎn)生的新業(yè)態(tài)、新模式。對應的，“互聯(lián)網(wǎng)+”也應充分運用大數據等信息技術(shù)手段來(lái)實(shí)現對海量新興主體和不斷涌現的新興市場(chǎng)的監管，從而擺脫長(cháng)久以來(lái)行業(yè)監管力量的制約。
三是積極探索構筑多方參與的社會(huì )治理格局。在政府總體統籌下，充分發(fā)揮企業(yè)“內生治理”的作用，引導行業(yè)自律，構建政府、企業(yè)、第三方和社會(huì )公眾共同參與的多元治理體系。
作者簡(jiǎn)介：
李乃青：就職于中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟研究所，主要研究領(lǐng)域為互聯(lián)網(wǎng)和增值業(yè)務(wù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和監管政策。曾負責和參與完成了《我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和管理研究》、《互聯(lián)網(wǎng)新興產(chǎn)業(yè)特征及相關(guān)政策研究》、《增值電信業(yè)務(wù)發(fā)展報告》、《互聯(lián)網(wǎng)商務(wù)金融類(lèi)業(yè)務(wù)發(fā)展和管理研究》等項目。
