緊急呼叫運營(yíng)體系探討
2004/09/09
110（報警服務(wù)臺）、119（火警報警臺）、122（交通事故報警臺）、120（醫療救助電話(huà)）等緊急呼叫號碼是廣大消費者非常熟悉的，每個(gè)電話(huà)用戶(hù)都有權免費撥打緊急電話(huà)以尋求幫助。緊急呼叫系統向群眾提供24小時(shí)的緊急救助服務(wù)，整個(gè)系統的運行由電信運營(yíng)商和公安、消防、醫院等緊急服務(wù)機構共同協(xié)作完成。為了提高我國緊急呼叫服務(wù)的水平，我們將國外通用的緊急呼叫運營(yíng)體系與國內情況進(jìn)行對比分析，并提出改進(jìn)建議。
國外緊急呼叫運營(yíng)體系
（一）緊急呼叫業(yè)務(wù)參與者
國外通用的緊急呼叫運營(yíng)體系和我們國家的緊急呼叫運營(yíng)體系存在著(zhù)很大的不同。緊急呼叫業(yè)務(wù)通常涉及三個(gè)參與者：
1.為用戶(hù)提供電信服務(wù)的運營(yíng)商：所有電信運營(yíng)商都有義務(wù)向其用戶(hù)提供免費的緊急呼叫業(yè)務(wù)。固定或移動(dòng)緊急呼叫通過(guò)主叫運營(yíng)商的網(wǎng)絡(luò )接續到PSAP（公共業(yè)務(wù)應答點(diǎn)）。
2.PSAP（或稱(chēng)緊急呼叫中心或緊急呼叫人）：在PSAP有人工的應答服務(wù)。PSAP有路由和過(guò)濾功能（過(guò)濾非緊急呼叫），PSAP的接線(xiàn)員將呼叫轉接到適當的緊急機構。PSAP可以是運營(yíng)商（如英國、瑞典），也可以是獨立的機構（如葡萄牙的警察局，法國、芬蘭的消防局）。PSAP的運營(yíng)者由管制部門(mén)確定，它必須滿(mǎn)足管制部門(mén)對PSAP的資格要求。
3.緊急機構（ESO或EA）：緊急機構負責派出合適的資源以處理緊急情況，主要是警察、消防、救護和海岸警衛。
國外緊急呼叫市場(chǎng)的三個(gè)參與者有各自的責任和義務(wù)，權責比較明確。從呼叫的連接來(lái)看，三個(gè)參與者將呼叫分為兩段來(lái)實(shí)現。
從用戶(hù)到呼叫中心的傳輸成本由主叫用戶(hù)所在的運營(yíng)商A承擔，其中分兩段：運營(yíng)商A網(wǎng)內的傳輸（用戶(hù)到POI）由運營(yíng)商A完成；從POI到呼叫中心的傳輸由運營(yíng)商B完成，運營(yíng)商A為此支付接入費用（如英國）。
呼叫中心的處理成本：由所有使用緊急呼叫業(yè)務(wù)的用戶(hù)承擔，方式主要有兩種：一是主叫用戶(hù)所在的運營(yíng)商A向呼叫中心的運營(yíng)者支付呼叫處理費，二是通過(guò)政府資金補償呼叫中心的成本。
從呼叫中心到緊急機構的傳輸：由選定的承載運營(yíng)商負責，有適當的補償。
（二）緊急呼叫業(yè)務(wù)的補償機制
緊急呼叫業(yè)務(wù)的補償資金主要用來(lái)補償PSAP和用戶(hù)信息數據庫的成本，主要有以下兩種方式：
政府通過(guò)多種形式獲得一定的資金，將其用于緊急特服業(yè)務(wù)的建設和運營(yíng)。這種模式的典型代表是美國。資金來(lái)源有多種方式，既可以由所有用戶(hù)交納一定的額外費用，也可以要求電信運營(yíng)商繳納適當的金額。
PSAP經(jīng)營(yíng)方通過(guò)向互聯(lián)接入方收取額外的緊急呼叫加價(jià)來(lái)補償相關(guān)成本。這種方式通常適用于PSAP由主導固定企業(yè)運營(yíng)的情況，典型代表是英國。在英國，其他運營(yíng)商的緊急呼叫通過(guò)互聯(lián)接入PSAP所在的運營(yíng)商，主叫方運營(yíng)商在支付標準的互聯(lián)接入費的同時(shí)，還要支付一個(gè)緊急呼叫加價(jià)。英國的價(jià)格結構如下。
（1）緊急呼叫費：
接入緊急業(yè)務(wù)，對應從POI到緊急呼叫中心所利用的網(wǎng)絡(luò )資源，以分鐘為單位計費。從費用的歷史變化可以看出，接入費呈逐年下降的趨勢。
呼叫處理費，對應呼叫中心的應答、處理費用，以呼叫次數為單位計費。從費用的歷史變化可以看出，緊急呼叫處理費逐年提高。
（2）培訓費：新運營(yíng)商開(kāi)通緊急呼叫前要支付一個(gè)一次性的培訓費，用來(lái)培訓PSAP，其收費以每個(gè)接續中心為單位。
（3）加強位置功能收費：移動(dòng)運營(yíng)商要交納額外的費用來(lái)補償PSAP分析處理移動(dòng)用戶(hù)位置信息的成本，計費單位為呼叫次數。
總的來(lái)說(shuō)，政府補貼的方式在理論上更合理，因為緊急呼叫本身就是公共事業(yè)，應該由政府的公共資金來(lái)補償。互聯(lián)中增加緊急呼叫加價(jià)的方式在設計上存在一定的缺陷和不公平，使得沒(méi)有終端用戶(hù)的電信運營(yíng)商（如長(cháng)途經(jīng)營(yíng)商）逃避了義務(wù)，因為只有終端用戶(hù)才可能發(fā)起一個(gè)緊急呼叫，從而產(chǎn)生有關(guān)的支付行為。
（三）用戶(hù)信息數據庫的建設和管理
定位所需的用戶(hù)信息數據庫對于緊急救助的順利開(kāi)展至關(guān)重要，國外關(guān)于用戶(hù)信息數據庫的建設和運營(yíng)主要有兩種方式，用戶(hù)信息數據庫既可以由獨立的機構負責運營(yíng)（如澳大利亞），也可以由經(jīng)營(yíng)PSAP的主導運營(yíng)商來(lái)運營(yíng)（如英國的BT）。
其經(jīng)費來(lái)源有兩種：一是政府撥款，若用戶(hù)信息數據庫由獨立機構經(jīng)營(yíng)通常采用政府撥款的方式；另一種則是通過(guò)互聯(lián)中的信息加價(jià)來(lái)補償，通常適用于PSAP和用戶(hù)信息由同一個(gè)運營(yíng)商負責的情況。
目前國外固定緊急呼叫的CLI等位置信息是免費提供給緊急機構的，但是一種新的理念正在某些國家醞釀，那就是：這些用戶(hù)和位置信息應該與費用有關(guān)聯(lián)，公共事業(yè)部門(mén)應該為此支付費用，如瑞典的緊急服務(wù)部門(mén)要支付信息月租費以獲得相關(guān)的CLI和用戶(hù)信息。
站在行業(yè)管理的角度看，由獨立的機構運營(yíng)比較理想。一方面對于所有的運營(yíng)商比較公平，易于獲得所有運營(yíng)商的用戶(hù)信息；另一方面，統一管理便于將用戶(hù)信息用于緊急特服、查號、黃頁(yè)等所有相關(guān)業(yè)務(wù)，一庫多用。
（四）國外最新發(fā)展動(dòng)態(tài)
雖然國外的運營(yíng)體系已經(jīng)相對完善，但是為了滿(mǎn)足新的需求，全球正在進(jìn)行新一輪的緊急呼叫系統改造。其起因是負責緊急呼叫服務(wù)的部門(mén)（呼叫應答中心或緊急機構）無(wú)法獲得移動(dòng)電話(huà)用戶(hù)的位置信息，以致出現了大量的無(wú)法救助或救助失敗的情況。對移動(dòng)用戶(hù)位置信息的高度關(guān)注使得緊急呼叫不再只是主導固定運營(yíng)商的責任，為了使緊急呼叫系統能夠在技術(shù)上支持移動(dòng)位置信息的獲取和分析，須投入大量的技術(shù)開(kāi)發(fā)和系統更新的資金，大量的投入迫使管制者重新審視現有的緊急業(yè)務(wù)的運營(yíng)和管理模式。因此全球都在關(guān)注和研究最佳的緊急呼叫運營(yíng)模式。
我國緊急呼叫運營(yíng)體系存在的問(wèn)題
緊急呼叫是關(guān)系到國家和人民生命財產(chǎn)安全的大事，為了提高應急反應速度、更好地服務(wù)于廣大群眾，我國政府和所有相關(guān)企事業(yè)單位一直在努力改善緊急呼叫服務(wù)。但是在實(shí)際的緊急呼叫接續中，仍然存在不少的問(wèn)題。
首先，在大部分省市，火警、匪警、醫療急救、交通事故報警等緊急呼叫有自己的特服號碼，存在多個(gè)號碼并存、多頭管理、各自為政的狀況，既給使用者帶來(lái)極大不便，也浪費了電話(huà)號碼資源。
第二，緊急呼叫的接續沒(méi)有適當的補償機制，由本地主導運營(yíng)商無(wú)償負責，影響了運營(yíng)商的積極性。而且隨著(zhù)電信企業(yè)的上市重組，這種無(wú)償的業(yè)務(wù)提供不是長(cháng)久之計。
第三，對報警用戶(hù)進(jìn)行定位所需的用戶(hù)信息缺乏集中統一管理。為了救助，須對報警用戶(hù)進(jìn)行定位，對用固定電話(huà)報警的用戶(hù)目前是利用主叫號碼和用戶(hù)信息進(jìn)行定位的，但是隨著(zhù)市場(chǎng)競爭的加劇、運營(yíng)商數量的增加，負責接續的本地主導運營(yíng)商很難獲得其他運營(yíng)商的用戶(hù)信息，緊急呼叫機構也無(wú)法獲得相關(guān)的定位信息，這是緊急救助失敗的一個(gè)主要原因。另外，由于移動(dòng)用戶(hù)的位置不固定，因此目前對利用移動(dòng)電話(huà)報警的用戶(hù)很難進(jìn)行定位。
第四，公安局和醫療救助等緊急服務(wù)機構的管理也要進(jìn)一步規范。有些地區緊急服務(wù)機構有集中的調度中心，由調度中心負責組織最近的救助機構出警；有些地區依靠電信運營(yíng)商根據報警用戶(hù)的定位信息將呼叫接續到較近的緊急服務(wù)機構；有些地區甚至沒(méi)有選擇，由指定的緊急服務(wù)機構負責救助。一些不合理的管理運作模式很容易引發(fā)救助延誤或失敗。
另外，由于歷史原因，110、119等緊急特服臺都是連在固定電話(huà)網(wǎng)上，其他網(wǎng)絡(luò )基本沒(méi)有與這些特服臺直連。為了保證所有運營(yíng)商的用戶(hù)都能使用緊急特服業(yè)務(wù)，信息產(chǎn)業(yè)部規定本地主導企業(yè)有提供特服接續的義務(wù)。但是通過(guò)互聯(lián)互通由兩家或多家運營(yíng)商共同完成一次緊急呼叫，很可能由于互聯(lián)或接續不暢影響緊急救助，而且對于接續失敗很難劃分雙方的責任，由此曾引發(fā)過(guò)不少的法律糾紛。
通過(guò)對比國內外的緊急呼叫運營(yíng)體系，我們發(fā)現，我國的緊急呼叫業(yè)務(wù)在運營(yíng)體系和網(wǎng)絡(luò )結構上，與世界通行的模式有很大的不同，主要體現在：
我國沒(méi)有中間的獨立的業(yè)務(wù)應答點(diǎn)（PSAP），呼叫直接送到相應的緊急機構（公安局或消防局）。電信運營(yíng)商承擔了呼叫路由任務(wù)（PSAP的功能之一）。
沒(méi)有統一的緊急呼叫號碼。每個(gè)緊急機構對應一個(gè)不同的號碼，通過(guò)號碼進(jìn)行選路并送到相應的緊急機構。
緊急機構的資源分配由電信運營(yíng)商代勞，運營(yíng)商通過(guò)主叫號碼判斷用戶(hù)位置，為這個(gè)呼叫選擇一個(gè)就近的緊急機構。
目前，電信運營(yíng)商在緊急呼叫中具有多種職能，首先作為普通的電信運營(yíng)商向用戶(hù)提供免費的緊急呼叫業(yè)務(wù)；其次，電信運營(yíng)商具有部分PSAP的功能；第三，電信運營(yíng)商部分地參與了緊急機構的資源分配。正是因為一家企業(yè)同時(shí)參與了以上三個(gè)環(huán)節，加上我國對緊急業(yè)務(wù)的管理體制不完善，對各環(huán)節沒(méi)有明確的劃分和責任界定，才導致了責任不清、抱怨不斷。
對我國緊急呼叫運營(yíng)體系的管理建議
在現有緊急呼叫管理模式下，很難徹底解決緊急呼叫中的糾紛和問(wèn)題，只有徹底改變緊急呼叫的管理模式才是最終的解決辦法。其中最主要的是：
統一緊急呼叫號碼，建立統一的緊急呼叫應答點(diǎn)。緊急呼叫應答點(diǎn)的運營(yíng)者既可以是電信運營(yíng)商也可以是其他中立機構，在建設上既可以以省為單位，也可以以市、區、縣為單位，關(guān)鍵是要有一套合理的資格審查和管理制度。這樣做一方面能避免用戶(hù)的困惑和混淆，另一方面便于緊急呼叫的組織和接續。
建立緊急呼叫的補償機制，對相關(guān)部門(mén)進(jìn)行合理的成本補償，包括緊急呼叫傳輸成本的補償、緊急呼叫應答點(diǎn)建設和運營(yíng)成本的補償以及用戶(hù)信息數據庫建設和管理成本的補償。
對于通過(guò)網(wǎng)間互聯(lián)實(shí)現的緊急呼叫，管制部門(mén)要明確互聯(lián)雙方的責任和義務(wù)，確保緊急呼叫接續的暢通。
在公安、消防、衛生等相關(guān)行業(yè)建設緊急服務(wù)的協(xié)調調度制度和網(wǎng)絡(luò )，合理利用行業(yè)內的所有可用資源，提高響應速度。
這種調整的涉及面非常寬，需要多方的配合，是一個(gè)系統工程。緊急服務(wù)業(yè)務(wù)對移動(dòng)定位信息的需求引發(fā)了對緊急呼叫系統的更新工作，這是徹底改變我國緊急呼叫管理模式最適宜的時(shí)機。總之，借全球緊急呼叫系統改造的機會(huì )，調動(dòng)政府、電信企業(yè)、公共事業(yè)部門(mén)等多方面的積極性，通過(guò)制訂并出臺科學(xué)合理的管理辦法和制度，我國的緊急呼叫服務(wù)水平必將逐步提高。
中國信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)(www.cnii.com.cn)
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