2013年12月，工信部發(fā)放了第一批移動(dòng)轉售通信業(yè)務(wù)試點(diǎn)批文，我國移動(dòng)轉售業(yè)務(wù)正式落地。在此之前，工信部發(fā)布了《移動(dòng)通信轉售業(yè)務(wù)試點(diǎn)方案》，為試點(diǎn)順利開(kāi)展訂立了保障措施，其中的關(guān)鍵便是消費者權益保護問(wèn)題，涉及合約問(wèn)題、賬單問(wèn)題、消費者投訴問(wèn)題等。本文從以上問(wèn)題出發(fā)，通過(guò)總結國外電信監管部門(mén)在MVNO消費者權益保護方面的經(jīng)驗，希望能夠給予未來(lái)試點(diǎn)工作開(kāi)展一些啟示。
一、 涉及MVNO用戶(hù)權益保護的主要問(wèn)題
通過(guò)總結美國、英國、法國和香港地區的MVNO發(fā)展經(jīng)驗，涉及MVNO用戶(hù)權益保護的問(wèn)題主要有以下三點(diǎn)：
1. 合同條款問(wèn)題較多
英國電信監管機構OFCOM表示，由于用戶(hù)與MVNO之間訂立的合約由MVNO單方面決定，用戶(hù)只能選擇全盤(pán)接受或者全盤(pán)否決，實(shí)際上是缺乏選擇權的。第一，MVNO通過(guò)具有誤導性的宣傳策略吸引用戶(hù)，將用戶(hù)不了解的業(yè)務(wù)寫(xiě)入合約中，用戶(hù)在簽約時(shí)不得不接受；第二，MVNO提供的業(yè)務(wù)可能涉及其他服務(wù)提供商，當用戶(hù)與一家新的服務(wù)提供商進(jìn)行業(yè)務(wù)簽約時(shí)，用戶(hù)仍認為在與MVNO進(jìn)行合約更新；第三，用戶(hù)所簽訂條約難以退出。部分MVNO在與用戶(hù)簽訂合約時(shí)，以?xún)?yōu)惠服務(wù)誘導用戶(hù)，在簽約時(shí)設置了合約鎖定期，或在合約中規定了提前解約費用，作為享受合約其他優(yōu)惠條件的前提，此時(shí)用戶(hù)將不得不遵守。
2.“天價(jià)賬單”偶有發(fā)生
根據國外電信監管機構對外公布的信息，MVNO用戶(hù)遭遇的“天價(jià)賬單”問(wèn)題主要有以下三種：一、高額長(cháng)途費、漫游費，二、在無(wú)語(yǔ)音或數據補貼的情況下使用數據業(yè)務(wù)，三、手機丟失情況下未經(jīng)授權被使用（高額漫游費）。出現以上問(wèn)題的主要原因在于用戶(hù)對自身服務(wù)套餐內容的不了解，以及對數據流量使用沒(méi)有清晰的認識，而MVNO有義務(wù)將用戶(hù)服務(wù)套餐使用情況告知用戶(hù)，并為用戶(hù)提供緊急業(yè)務(wù)掛失服務(wù)及消費限額設置服務(wù)。
3. 消費者投訴渠道不夠暢通
事實(shí)上，消費者投訴的問(wèn)題并不是電信行業(yè)獨有的問(wèn)題，在各個(gè)行業(yè)都是涉及用戶(hù)權益的重要問(wèn)題，但是由于電信行業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)，消費者與電信運營(yíng)商及虛擬服務(wù)提供商在經(jīng)濟地位上并不平等，導致了消費者投訴有時(shí)會(huì )被忽視、怠慢和互相推諉。此時(shí)MVNO若不提供有效的問(wèn)題解決路徑，用戶(hù)往往會(huì )將問(wèn)題解決的方式升級，轉向消費者保護協(xié)會(huì )等第三方組織，導致MVNO的形象大打折扣，用戶(hù)流失現象嚴重。
二、國外監管機構制定的消費者權益保護措施
1.規范電信合約內容，明確征求消費者許可
上文提到用戶(hù)與MVNO在合同條款方面可能產(chǎn)生糾紛，對于此類(lèi)問(wèn)題，英國電信監管機構OFCOM制定了一系列綜合的監管措施，從法律法規的層面規范合同內容，明確要求MVNO在提供服務(wù)前，需要征求用戶(hù)許可：2011年，OFCOM就最低合約條款對GC9 進(jìn)行了更改，提出了更新更嚴格的要求，如“初始消費者合同的最高年限為2年”、“合約修改造成重大損害時(shí)，消費者須能夠退出而不受處罰”、“合約終止的條件不得阻礙消費者轉換網(wǎng)絡(luò )的自由”等。對于MVNO擅自上調固定期限合約價(jià)格的問(wèn)題，OFCOM對此開(kāi)展審查，并于2013年1月發(fā)布了一份咨詢(xún)文件，要求MVNO遵守更高的透明度要求，不得擅自上調固定期限合約價(jià)格。
2.增加賬單透明度，采取多種手段進(jìn)行“賬單預警”
為防止用戶(hù)遭受“天價(jià)賬單”，各國采取了不同的路徑進(jìn)行治理，主要可分為四種。第一，降低區域間漫游費。歐盟作為最早意識到“天價(jià)賬單”危害的地區之一，為創(chuàng )造統一的歐盟電信市場(chǎng)，歐盟委員會(huì )于2013年6月通過(guò)了廢除歐洲范圍內手機漫游費的提案，同意在2014年結束在歐盟內部收取語(yǔ)音、短信和數據業(yè)務(wù)漫游費。第二，以短信等形式警示用戶(hù)。美國聯(lián)邦通訊委員會(huì )（FCC）則主要采取發(fā)送超量預警短信的方式，要求MNO和MVNO向用戶(hù)發(fā)送短信，警告他們接近漫游和數據的使用上限。澳大利亞政府也于2013年9月對《電信消費者保護法案》進(jìn)行修訂，運營(yíng)商有義務(wù)根據用戶(hù)流量超限比例，對用戶(hù)進(jìn)行多次預警提醒。第三，直接斷網(wǎng)。加拿大廣播電視及通訊委員會(huì )經(jīng)過(guò)民意調查，將近90%的消費者認為，在用戶(hù)的國際漫游費用達到上限50加元后，手機運營(yíng)商應停止讓用戶(hù)繼續在國外地區發(fā)送信息。2013年6月，監管機構順應民意，采取此項上限措施。第四，增加賬單透明度。香港電信監管機構OFCA制定了多項措施來(lái)提高用戶(hù)賬單透明度，包括用戶(hù)有權取消個(gè)別服務(wù)，自行設置收費上限等，此外，不時(shí)對MVNO的賬單投訴情況進(jìn)行抽查，置于網(wǎng)上供公眾查閱。
3.建立統一消費者投訴處理機構，高效處理投訴問(wèn)題
國外電信監管機構傾向于建立統一的消費者投訴監督處理機構，統一處理復雜棘手的投訴問(wèn)題，英國監管機構OFCOM采取的方式是“三位一體”的。首先，建立“消費者聯(lián)系小組”，通過(guò)區分用戶(hù)投訴類(lèi)別和服務(wù)提供者類(lèi)型的方式來(lái)處理消費者投訴，并由OFCOM每月監控用戶(hù)向“消費者聯(lián)系小組”投訴的狀況，采用強大的時(shí)間系列數據，快速給出解決問(wèn)題的路徑；其次，在立法中做出修改，為處理投訴程序設置了新的標準，為MVNO規定了新的義務(wù)，讓消費者意識到自己有權尋求ADR（替代性糾紛解決機制），包括：如果8星期后投訴仍未解決，應書(shū)面通知消費者；再次，由OFCOM啟動(dòng)全行業(yè)的監測與合規程序，監控MVNO是否履行新法令的投訴處理規定，若未履行，OFCOM將會(huì )與其接洽，向他們公布投訴數據。
三、未來(lái)虛擬運營(yíng)涉及多項消費者權益保護問(wèn)題
發(fā)達國家開(kāi)展移動(dòng)虛擬運營(yíng)業(yè)務(wù)時(shí)間較早，在消費者權益保護方面積累了豐富的經(jīng)驗，但是仍然存在若干新穎領(lǐng)域需要探索：一方面是固網(wǎng)與移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)迅速融合，固網(wǎng)和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò )將趨于同質(zhì)化，MVNO用戶(hù)針對普遍電信服務(wù)提供的需求會(huì )越來(lái)越強烈；另一方面是移動(dòng)業(yè)務(wù)的復雜性和多樣性不斷增加，4G業(yè)務(wù)的推出將會(huì )帶來(lái)更多的市場(chǎng)競爭，若當前市場(chǎng)中的主要競爭者不思進(jìn)取，有可能進(jìn)一步削弱市場(chǎng)競爭強度；此外，隨著(zhù)全球移動(dòng)智能終端出貨量的迅猛增加，智能手機給用戶(hù)帶來(lái)的隱私泄露、惡意軟件、垃圾短信等問(wèn)題也會(huì )成為未來(lái)MVNO消費者權益保護的新重心，由于互聯(lián)網(wǎng)擴散快、范圍廣的特質(zhì)，監管難度很大。
我國在2013年5月發(fā)布的《移動(dòng)通信轉售試點(diǎn)方案》中對消費者權益保護也做出了具體的要求，覆蓋轉售企業(yè)進(jìn)入、提供服務(wù)、退出三個(gè)階段。在審批階段，側重于形式要求，主要指標如客服部門(mén)、客服人員、客服電話(huà)等；在提供服務(wù)階段，明確服務(wù)質(zhì)量投訴解決機構和用戶(hù)申訴渠道；在退出階段，規定了預付費返還和用戶(hù)承接的要求。
總的來(lái)說(shuō)，《試點(diǎn)方案》較好地覆蓋了試點(diǎn)過(guò)程可能出現的消費者權益保護問(wèn)題，但是移動(dòng)轉售業(yè)務(wù)作為新生事物，肯定會(huì )遇到各種各樣的新?tīng)顩r，消費者權益保障措施也需要根據試點(diǎn)情況不斷修改。國外發(fā)達國家開(kāi)放虛擬運營(yíng)業(yè)務(wù)較早，在處理MVNO與消費者權益保護方面也積累了不少好的經(jīng)驗可供我們借鑒，監管機構應考慮到具體國情和電信行業(yè)的競爭格局，依法保護好我國移動(dòng)轉售業(yè)務(wù)消費者的權益。
個(gè)人簡(jiǎn)介：
倫一，就職于工業(yè)和信息化部電信研究院政策與經(jīng)濟研究所，法學(xué)碩士，畢業(yè)于北京師范大學(xué)政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院，2013年入院，主要研究方向為電信與互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)監管、WTO規則及電信市場(chǎng)開(kāi)放。
