2015年以來(lái)，美國政府陸續推出多項有關(guān)網(wǎng)絡(luò )安全的重要措施。2月，發(fā)布《國家安全戰略報告》，提升網(wǎng)絡(luò )安全戰略地位，規劃綜合運用法律、經(jīng)濟、外交和軍事手段預防和反擊網(wǎng)絡(luò )攻擊，白宮發(fā)起促進(jìn)私營(yíng)部門(mén)與政府共享網(wǎng)絡(luò )安全信息的倡議。4月，奧巴馬簽署行政命令，對網(wǎng)絡(luò )攻擊實(shí)行經(jīng)濟制裁，③隨后國防部推出新《網(wǎng)絡(luò )戰略》，突出積極防御、主動(dòng)進(jìn)攻和全面威懾戰略；國會(huì )眾議院也推動(dòng)“網(wǎng)絡(luò )安全增強法案”，加強網(wǎng)絡(luò )安全信息共享和隱私及公民權利保護；新修訂的《美日防衛合作指針》也正式納入網(wǎng)絡(luò )防御合作的內容。這一系列政策調整反映出美國進(jìn)一步尋求網(wǎng)絡(luò )空間絕對安全和維持網(wǎng)絡(luò )空間優(yōu)勢地位的意圖，也包含了“棱鏡計劃”等網(wǎng)絡(luò )情報項目曝光后修復關(guān)系和重建信任的努力。值得注意的是，美國政府既將所謂中國竊取網(wǎng)絡(luò )商業(yè)機密等威脅作為政策調整的動(dòng)因之一，也將遏制中國網(wǎng)絡(luò )空間能力增長(cháng)作為政策調整的一個(gè)目標。本文擬對近期美國網(wǎng)絡(luò )安全戰略調整的重點(diǎn)、防范和規制中國的政策措施及其影響進(jìn)行分析，并探討如何在中美新型大國關(guān)系框架下進(jìn)行有效應對。
一、美國網(wǎng)絡(luò )安全戰略的調整
2011年奧巴馬政府推出《網(wǎng)絡(luò )空間國際戰略》，全面勾畫(huà)了美國綜合運用外交、軍事、經(jīng)濟、司法和情報手段在網(wǎng)絡(luò )空間促進(jìn)國家利益及保護安全、開(kāi)放和可信網(wǎng)絡(luò )空間的戰略。這一戰略成為指導美國國務(wù)院、國防部、司法部、商務(wù)部、國土安全部等聯(lián)邦職能部門(mén)制定網(wǎng)絡(luò )空間運行和保護政策的綱領(lǐng)性文件。在該戰略指引下，美國外交上積極倡導網(wǎng)絡(luò )開(kāi)放和網(wǎng)絡(luò )自由，通過(guò)社交媒體等網(wǎng)絡(luò )傳播干預他國社會(huì )政治進(jìn)程；軍事上由網(wǎng)絡(luò )司令部統領(lǐng)網(wǎng)絡(luò )部隊攻防能力建設，通過(guò)以勸阻和威懾為核心的預防性防御以應對各類(lèi)網(wǎng)絡(luò )威脅；國際上構建志同道合的伙伴關(guān)系，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò )行為規范和網(wǎng)絡(luò )沖突國際法的討論和制定等。
2012年年底迪拜國際電信世界大會(huì )促使奧巴馬政府重新審視其網(wǎng)絡(luò )安全戰略的國際支持度。對于網(wǎng)絡(luò )空間的國際治理，美國一直堅持多利益攸關(guān)方模式，認為互聯(lián)網(wǎng)不能由各國政府控制，政府作用應限于國內公共政策的制定，也反對政府間國際組織介入互聯(lián)網(wǎng)事務(wù)。迪拜大會(huì )爭議焦點(diǎn)之一為是否將互聯(lián)網(wǎng)治理納入國際電信聯(lián)盟議程，會(huì )議結果顯示美國已淪為少數派，特別是多數互聯(lián)網(wǎng)普及率較低的發(fā)展中國家出乎意料地站在了對立面，這令美國意識到它并不具備單邊主導網(wǎng)絡(luò )空間國際事務(wù)的能力，國會(huì )對于美國的政策主張失去國際支持非常不滿(mǎn)，一些國會(huì )議員因而敦促政府設法尋求更廣泛的國際共識。
美國網(wǎng)絡(luò )情報活動(dòng)的曝光使奧巴政府面臨更大的國內外壓力。2013年6月斯諾登揭秘美國情報部門(mén)長(cháng)期、大規模和系統性地入侵和監控全球互聯(lián)網(wǎng)和各國通訊網(wǎng)絡(luò )，顯示美國政府在網(wǎng)絡(luò )安全問(wèn)題上的自私任性及對它國網(wǎng)絡(luò )空間主權、安全和發(fā)展權益的漠視，這就使得美國網(wǎng)絡(luò )空間守護神的光環(huán)褪色。國際社會(huì )紛紛質(zhì)疑美國主張網(wǎng)絡(luò )開(kāi)放和網(wǎng)絡(luò )自由的真實(shí)意圖，一些國家開(kāi)始加強網(wǎng)絡(luò )防御措施和進(jìn)行網(wǎng)絡(luò )安全審查，美國主要互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的海外業(yè)務(wù)大受影響。美國國內輿論也要求限制情報部門(mén)獲取網(wǎng)絡(luò )數據的方式和范圍，加強個(gè)人隱私保護。這些都促使奧巴馬政府對其網(wǎng)絡(luò )安全戰略進(jìn)行調整，轉向重視多方合作，選擇切實(shí)可行的手段，以達成較為務(wù)實(shí)的目標。
首先，突出保護私營(yíng)部門(mén)利益和重建政企信任。美國絕大多數網(wǎng)絡(luò )基礎設施和網(wǎng)絡(luò )應用服務(wù)由私營(yíng)部門(mén)構建和運營(yíng)，美國企業(yè)也參與建設許多國家的關(guān)鍵信息基礎設施和通信系統，美國眾多高科技公司是推動(dòng)全球網(wǎng)絡(luò )空間迅速發(fā)展的活躍主體，在互聯(lián)網(wǎng)及移動(dòng)通訊領(lǐng)域的技術(shù)、規則和應用方面保持領(lǐng)先地位和持續創(chuàng )新能力，這些公司擁有全球最大的互聯(lián)網(wǎng)用戶(hù)群體，管理著(zhù)最大規模的用戶(hù)信息和運行數據，因而獲取私營(yíng)部門(mén)的支持就成為美國網(wǎng)絡(luò )安全戰略的關(guān)鍵依托和重要保障。而美國私營(yíng)企業(yè)特別是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對與政府合作持復雜心態(tài)：既希望政府幫助其在國際市場(chǎng)獲得平等競爭機會(huì )，協(xié)助其在國內市場(chǎng)上打壓外來(lái)競爭對手，又擔憂(yōu)與政府過(guò)從甚密會(huì )影響其海外業(yè)務(wù)。“斯諾登事件”使美國政府與私營(yíng)部門(mén)的默契合作出現裂痕，一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)刻意與政府保持距離，與網(wǎng)絡(luò )情報項目撇清關(guān)系，谷歌、雅虎、臉書(shū)等公司高管拒絕參加2015年白宮網(wǎng)絡(luò )安全與消費者保護峰會(huì )即是最新一例。奧巴馬政府因而將重建政府信任與改善政府及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間的合作置于優(yōu)先地位，加強私營(yíng)部門(mén)應對網(wǎng)絡(luò )安全威脅的指導，同時(shí)通過(guò)立法和行政命令要求私營(yíng)部門(mén)分享更多網(wǎng)絡(luò )威脅信息，因為這些信息對于防范網(wǎng)絡(luò )攻擊和獲取網(wǎng)絡(luò )情報都至關(guān)重要。在白宮網(wǎng)絡(luò )安全峰會(huì )上，奧巴馬呼吁企業(yè)領(lǐng)導人和政府機構更密切合作以應對網(wǎng)絡(luò )攻擊，同時(shí)簽署了一項建立企業(yè)與政府共享網(wǎng)絡(luò )信息框架的行政命令。出于緩解私營(yíng)部門(mén)擔憂(yōu)的考慮，也是迫于國內呼吁保護個(gè)人隱私的壓力，奧巴馬政府對情報部門(mén)獲取網(wǎng)絡(luò )數據進(jìn)行了一些限制，如將數據保存在運營(yíng)商的服務(wù)器、提高情報監視活動(dòng)透明度、進(jìn)行更嚴格的情報授權審核、刪除確認無(wú)情報價(jià)值的美國公民信息等。國防部新《網(wǎng)絡(luò )戰略》也將建立與私營(yíng)部門(mén)和研究機構更緊密合作的新機制作為網(wǎng)絡(luò )部隊建設的重點(diǎn)，“必須吸引來(lái)自私營(yíng)企業(yè)的優(yōu)秀人才、創(chuàng )意和技術(shù)”。白宮網(wǎng)絡(luò )安全峰會(huì )和國防部新《網(wǎng)絡(luò )戰略》發(fā)布會(huì )均選擇在硅谷發(fā)源地的斯坦福大學(xué)召開(kāi)，就凸顯了美國政府向私營(yíng)企業(yè)示好的姿態(tài)。
其次，注重應用法律、經(jīng)濟手段遏制外部網(wǎng)絡(luò )攻擊。近年來(lái)，針對美國政府部門(mén)、私營(yíng)企業(yè)和非政府組織的網(wǎng)絡(luò )攻擊事件持續增多，其攻擊源來(lái)自其它國家的政府、網(wǎng)絡(luò )犯罪組織和個(gè)人。美國政府宣稱(chēng)運用技術(shù)手段偵測到一些網(wǎng)絡(luò )攻擊源，如索尼影業(yè)事件中將侵入索尼公司網(wǎng)絡(luò )竊取內部資料者鎖定為朝鮮政府支持的黑客，但如果沒(méi)有相關(guān)國家配合，就既無(wú)法最終確認攻擊源和攻擊者，也無(wú)法通過(guò)政府間合作有效阻止類(lèi)似攻擊。在網(wǎng)絡(luò )安全國際治理問(wèn)題上，美國政府不希望聯(lián)合國等政府間國際組織獲得主導權，其原因主要是擔憂(yōu)一國一票決策方式對其不利，也不愿意與其他國家進(jìn)行平等對話(huà)。單邊的法律和經(jīng)濟手段逐漸成為美國政府應對外部網(wǎng)絡(luò )攻擊的重要選項，即針對其所認定的網(wǎng)絡(luò )攻擊者提起刑事訴訟和實(shí)行經(jīng)濟制裁，如美國司法部2014年5月以網(wǎng)絡(luò )竊密為由起訴五名中國軍人和6月以網(wǎng)絡(luò )欺詐和洗錢(qián)為由起訴俄羅斯黑客，2015年1月美國總統奧巴馬簽署行政命令對朝鮮數個(gè)實(shí)體和個(gè)人實(shí)施制裁，以回應朝鮮“對索尼影娛的破壞性和脅迫性網(wǎng)絡(luò )攻擊”。新《國家安全戰略報告》稱(chēng)美國將依據本國法律和國際法，通過(guò)司法行動(dòng)提高攻擊者代價(jià)，防范與應對網(wǎng)絡(luò )攻擊。報告還強調對網(wǎng)絡(luò )攻擊行為溯源的重要性，并指出由于一些政府、犯罪組織和個(gè)人試圖阻止溯源，美國政府將同國會(huì )合作推出高水平的立法框架，制訂更有效的網(wǎng)絡(luò )安全標準。2015年4月奧巴馬簽署行政命令，授權財政部對實(shí)施惡意網(wǎng)絡(luò )活動(dòng)、對美國國家安全、外交政策、經(jīng)濟安全和金融穩定構成顯著(zhù)威脅的個(gè)人和組織實(shí)施制裁，從事網(wǎng)絡(luò )攻擊的個(gè)人或組織資產(chǎn)將被凍結，禁止入境美國、禁止與美國公民或公司進(jìn)行商業(yè)往來(lái)。
第三，強調領(lǐng)導國際規則制定和主導網(wǎng)絡(luò )安全治理。奧巴馬政府將塑造國際秩序作為國家安全戰略支柱之一，在處理國際事務(wù)時(shí)越來(lái)越多地強調規則，一則是由于美國總體實(shí)力優(yōu)勢和國際影響力非比往昔；二則是出于奧巴馬自由主義的世界秩序觀(guān)；三則是因為該領(lǐng)域的秩序有待形成和規則遠未完善，美國欲占得先機將其政策選擇確定為國際規則。如斯諾登揭秘國家安全局棱鏡計劃后，奧巴馬政府的第一反應是為其辯護，繼而刻意將網(wǎng)絡(luò )監控及網(wǎng)絡(luò )竊密以商業(yè)獲益和國家安全目的進(jìn)行區分，試圖賦予基于反恐及國家安全目的的網(wǎng)絡(luò )情報活動(dòng)以國際合法性。新《國家安全戰略報告》強調美國致力于塑造網(wǎng)絡(luò )安全全球標準，具體措施包括在現有各種網(wǎng)絡(luò )治理國際平臺推動(dòng)機制化合作、為雙邊和多邊國際網(wǎng)絡(luò )安全合作提供專(zhuān)業(yè)支持。美國政府還支持東西方研究所、戰略與國際研究中心等智庫發(fā)起和組織各種網(wǎng)絡(luò )安全國際會(huì )議，邀請網(wǎng)絡(luò )安全和國際法領(lǐng)域專(zhuān)家參與二軌對話(huà)，指導一些國家的網(wǎng)絡(luò )安全戰略設計，規劃各類(lèi)國際網(wǎng)絡(luò )安全合作議程。這些措施旨在有效擴展美國網(wǎng)絡(luò )安全戰略的國際影響力，尋求國際社會(huì )對美國價(jià)值理念和政策主張的理解、認同和支持。
第四，加強盟國伙伴政策協(xié)調及多方網(wǎng)絡(luò )安全對話(huà)。此前美國政府自恃其創(chuàng )建和繁榮互聯(lián)網(wǎng)的獨特貢獻、技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢和對核心網(wǎng)絡(luò )資源的控制，提出建立“志同道合者伙伴關(guān)系”，期待其盟友伙伴自覺(jué)支持其戰略目標和政策主張。在迪拜國際電信世界大會(huì )上，美國不僅未獲多數發(fā)展中國家的支持，一些傳統盟友也未與其統一立場(chǎng)，一些國會(huì )議員則對失去眾多潛在支持者深感不滿(mǎn)并要求改進(jìn)。其后奧巴馬政府開(kāi)始把重點(diǎn)轉向與其老盟友及新伙伴的實(shí)質(zhì)性合作及政策協(xié)調，意圖將網(wǎng)絡(luò )安全議題納入既有軍事同盟體系中，包括在北約框架下加強網(wǎng)絡(luò )安全立法和網(wǎng)絡(luò )防御合作；在美日安全磋商機制中增加網(wǎng)絡(luò )安全內容并將網(wǎng)絡(luò )防御納入新修訂的《美日防衛合作指針》，規定美軍和日本自衛隊將密切協(xié)商和采取行動(dòng)共同應對網(wǎng)絡(luò )威脅；美韓、美澳等雙邊網(wǎng)絡(luò )安全合作也不斷充實(shí)。
與此同時(shí)，美國也日益重視與競爭對手或秉持中立立場(chǎng)的國家進(jìn)行對話(huà)與合作，相繼與俄羅斯和中國等建立網(wǎng)絡(luò )事務(wù)對話(huà)機制，倡議與印度合作制定網(wǎng)絡(luò )安全國際標準。對那些互聯(lián)網(wǎng)應用水平較低、對網(wǎng)絡(luò )安全關(guān)注度不高的國家，美國也吸取國際電信世界大會(huì )的教訓，希望它們在關(guān)鍵時(shí)刻能站在美國一邊，如利用東盟-美國領(lǐng)導人會(huì )議提升雙方網(wǎng)絡(luò )安全合作、與非洲國家合作設立網(wǎng)絡(luò )安全與網(wǎng)絡(luò )犯罪工作組等。
總體上，奧巴馬政府網(wǎng)絡(luò )安全戰略的調整主要體現在政策層面，目標是繼續維持美國的實(shí)力優(yōu)勢和主導地位，仍堅持美國對于網(wǎng)絡(luò )空間國際秩序的領(lǐng)導權和網(wǎng)絡(luò )空間核心資源的控制權。對于美國網(wǎng)絡(luò )安全戰略的上述調整，可以從兩個(gè)方面理解：其一，美國并未放棄單邊主義的網(wǎng)絡(luò )安全理念，無(wú)論是加強經(jīng)濟、外交、軍事、司法等政策工具的使用，還是推動(dòng)以聯(lián)盟體系為基礎的網(wǎng)絡(luò )安全國際合作，其核心都是在以美國主導和自身安全和利益最大化的前提下展開(kāi)的；其二，美國提升網(wǎng)絡(luò )安全戰略地位既有網(wǎng)絡(luò )環(huán)境風(fēng)險和網(wǎng)絡(luò )攻擊威脅不斷增強的客觀(guān)現實(shí)，更是基于國家安全戰略的總體考慮，如國防部新《網(wǎng)絡(luò )戰略》將未來(lái)五年網(wǎng)絡(luò )作戰的重點(diǎn)放在中東、亞太和歐洲，并將中國、俄羅斯、伊朗和朝鮮等列為構成網(wǎng)絡(luò )威脅的重點(diǎn)國家。美國網(wǎng)絡(luò )作戰的重點(diǎn)與其國家安全戰略的地緣政治重心基本一致，這并非巧合，而是美國不斷尋找新威脅、塑造新敵人的思維定勢和決策邏輯使然。
二、對中國的防范、規制與合作
由于中國在網(wǎng)絡(luò )空間的利益、能力和影響力持續增長(cháng)，近年來(lái)中美在網(wǎng)絡(luò )安全問(wèn)題上的矛盾和沖突也逐漸增多，美國的網(wǎng)絡(luò )安全政策調整也就具有相當多針對中國的考慮。在美國的網(wǎng)絡(luò )安全戰略中，中國既是可以為美國企業(yè)帶來(lái)巨額利潤的合作伙伴，也是日益挑戰美國網(wǎng)絡(luò )空間領(lǐng)導地位和網(wǎng)絡(luò )治理主導權的競爭對手，中國還被美認定為竊取其商業(yè)機密及攻擊其網(wǎng)絡(luò )系統的威脅來(lái)源。因而美國逐步明確在網(wǎng)絡(luò )安全議題上對中國防范、規制與合作的多手策略。
首先，加強對中國的防范和遏制能力。基于意識形態(tài)、政治制度和發(fā)展模式的差異，美國對中國的防范意識和遏制政策不會(huì )改變，在網(wǎng)絡(luò )安全領(lǐng)域，其對中國的防范、遏制則有不斷強化的趨勢。美國認定中國對其構成現實(shí)和潛在的網(wǎng)絡(luò )安全威脅，必須構建防御不確定的網(wǎng)絡(luò )攻擊的能力及應對與中國發(fā)生網(wǎng)絡(luò )沖突的局面。就防范意識而言，美國認為中國政府和私營(yíng)部門(mén)長(cháng)期為商業(yè)利益竊取美國企業(yè)和貿易機密，中國網(wǎng)絡(luò )攻擊能力發(fā)展迅速，并已可通過(guò)網(wǎng)絡(luò )癱瘓美國電網(wǎng)，美國防部新《網(wǎng)絡(luò )戰略》也明確點(diǎn)名稱(chēng)中國對美國網(wǎng)絡(luò )安全構成“關(guān)鍵威脅”。這些認知增強了美國將與中國發(fā)生網(wǎng)絡(luò )沖突的擔憂(yōu)，新《國家安全戰略報告》表示美方將從實(shí)力立場(chǎng)出發(fā)管控中美之間的競爭，并再次把網(wǎng)絡(luò )竊密的矛頭指向中國政府，稱(chēng)“就網(wǎng)絡(luò )安全問(wèn)題而言，我們將采取必要措施，保護我們的商業(yè)企業(yè)及維護我們的網(wǎng)絡(luò )，以對付竊取貿易機密以獲取商業(yè)收益的網(wǎng)絡(luò )竊賊，不論是個(gè)人行為者還是中國政府”。
針對中國管控互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)和政策不斷成熟，及美國軍方認定中國進(jìn)行信息封鎖和信息控制的網(wǎng)絡(luò )防御能力的不斷增強，奧巴馬政府逐步確立以實(shí)力地位和管控預防為導向的在網(wǎng)絡(luò )空間遏制中國的政策措施，一方面加強遏制中國互聯(lián)網(wǎng)和通訊技術(shù)的技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保持對中國網(wǎng)絡(luò )空間攻防能力的優(yōu)勢，美國限制加密算法和高性能芯片對中國出口、阻止中國企業(yè)在美國市場(chǎng)上銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò )通訊產(chǎn)品等都是美在網(wǎng)絡(luò )安全領(lǐng)域加強遏制中國的具體措施；另一方面是構建以美國及其盟國為核心的國際網(wǎng)絡(luò )安全合作體系。美國及其盟友間的網(wǎng)絡(luò )安全合作往往將中國作為重要的防范和遏制對象，如《美日新防衛合作指針》中間報告提出美日將加強網(wǎng)絡(luò )合作，包括“平時(shí)和應急狀態(tài)下共享網(wǎng)絡(luò )威脅和安全漏洞信息，以及加強作戰時(shí)的網(wǎng)絡(luò )安全保證”，作為美日從平時(shí)、有事到戰時(shí)任何階段進(jìn)行“無(wú)縫合作”的關(guān)鍵環(huán)節，其中顯然包含針對中國的意圖。
其次，規制中國網(wǎng)絡(luò )空間政策和行為。在中美綜合實(shí)力和國際影響力此長(cháng)彼消的趨勢下，美國認識到無(wú)論在經(jīng)濟、政治和軍事領(lǐng)域對中國實(shí)行對抗和遏制政策都會(huì )形成斗則兩傷的局面，因而規制中國成為奧巴馬政府的現實(shí)選擇。新《國家安全戰略報告》要求中國在海上安全、貿易、人權等問(wèn)題上維護國際規則和準則，在網(wǎng)絡(luò )安全問(wèn)題上也同樣要求中國遵守規則，但規則選取和評判標準須以美國國家利益和戰略目標而定，如美國刻意對商業(yè)機密和政治軍事情報進(jìn)行區分，以維持其監控全球網(wǎng)絡(luò )及侵入各國網(wǎng)絡(luò )系統的合法性，這種選擇性守規矩的做法自然無(wú)法得到中國認同。另外，美國還致力于建立符合其利益和戰略目標的行為規范和國際法框架，包括倡導以布達佩斯《網(wǎng)絡(luò )犯罪公約》作為打擊網(wǎng)絡(luò )犯罪的國際法文本，推動(dòng)以北約卓越合作網(wǎng)絡(luò )防御中心的建議性文件《塔林手冊》作為網(wǎng)絡(luò )戰的國際法規范，從而掌握網(wǎng)絡(luò )空間國際規則的制定權和主導權，意圖規制包括中國在內的世界各國網(wǎng)絡(luò )安全相關(guān)政策和立法。
對于中國倡導和主張的網(wǎng)絡(luò )空間國際行為準則，美國則采取排斥和反對的態(tài)度，如2011年中俄等國提請聯(lián)合國大會(huì )討論《信息安全國際行為準則》，美國政府反應消極，美國會(huì )眾議院甚至要求其常駐聯(lián)合國代表反對該議案，其理由是美國認為“該行為準則為政府排它性地控制互聯(lián)網(wǎng)資源尋求合法性，否定確保互聯(lián)網(wǎng)繁榮的多利益攸關(guān)方模式，對信息自由流動(dòng)構成威脅”。2015年1月中俄等國提交該準則的新版本，美國政府再次表示“關(guān)注”和“擔憂(yōu)”，理由仍是“使政府控制網(wǎng)絡(luò )資源合法化和限制網(wǎng)絡(luò )基本自由”。
對于中國政府加強國內網(wǎng)絡(luò )治理的政策措施，美國也指責中國設置國家級網(wǎng)絡(luò )防火墻和進(jìn)行廣泛的內容審查，要求中國遵守不受限制的網(wǎng)絡(luò )言論自由等所謂全球通行規則。美國國務(wù)院認為中國主導制訂的貿易協(xié)議在保護網(wǎng)絡(luò )開(kāi)放等方面不能達到美國推行的高標準，如針對谷歌搜索引擎和郵件服務(wù)進(jìn)行的封鎖致使中國的公司可以從中獲利，而美國公司則因而無(wú)法進(jìn)入中國市場(chǎng)。
美國還罔顧美方長(cháng)期以信息安全產(chǎn)品審查制度限制中國企業(yè)在美投資和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事實(shí)，指責中國的反市場(chǎng)壟斷執法和將美國一些企業(yè)的產(chǎn)品移出政府采購名單是貿易保護行為和包含政治目的，要求中國遵守國際貿易規則和雙邊貿易承諾。奧巴馬雖然曾表示美國不能要求它國遵守規則而自己卻置身事外，言下之意是要建立共同遵守的標準，但總體上，美國仍意圖以其制定或認可的規則來(lái)約束中國。
第三，維持與中國開(kāi)展網(wǎng)絡(luò )安全合作的意愿。現在美國上下比較一致地將中國視為對美國網(wǎng)絡(luò )基礎設施和網(wǎng)絡(luò )商業(yè)機密形成威脅的主要國家。即便如此，美國也認識到在沒(méi)有中國參與和認同、中美在網(wǎng)絡(luò )主權和網(wǎng)絡(luò )治理等原則問(wèn)題上立場(chǎng)對立的情況下，不可能建立有效的網(wǎng)絡(luò )空間秩序和美國需要的網(wǎng)絡(luò )安全。奧巴馬政府第一份《國家安全戰略報告》曾表示中美兩國不可能在每個(gè)問(wèn)題上都達成共識，但意見(jiàn)不同不應該妨礙美中雙方在共同利益領(lǐng)域進(jìn)行合作，中美之間發(fā)展務(wù)實(shí)有效的關(guān)系是應對21世紀主要挑戰的關(guān)鍵。新《國家安全戰略報告》也強調美中兩國雖然面臨競爭，但沖突并非不可避免，美國將尋求與中國發(fā)展建設性關(guān)系，這將給中美兩國人民帶來(lái)好處，并促進(jìn)地區和世界的安全和繁榮。這表明，美國政府認為發(fā)展與中國各領(lǐng)域的建設性與互利性合作關(guān)系符合其國家利益和戰略目標。
自從2013年“曼迪昂特報告”指稱(chēng)中國軍人竊取美國商業(yè)機密以來(lái)，美國政府通過(guò)各種渠道對中國施壓，造成了中美網(wǎng)絡(luò )安全關(guān)系的緊張局面。但美在成立中美網(wǎng)絡(luò )工作組、促進(jìn)雙方合作打擊網(wǎng)絡(luò )犯罪、加強兩國互聯(lián)網(wǎng)應急中心協(xié)調與合作、建立中美網(wǎng)絡(luò )空間國際規則對話(huà)等問(wèn)題上仍持積極姿態(tài)。2015年2月中美元首通電話(huà)時(shí)，奧巴馬呼吁兩國努力盡快縮小雙方在網(wǎng)絡(luò )安全問(wèn)題上的分歧。美國政府還通過(guò)各種渠道要求中國同意恢復中美網(wǎng)絡(luò )工作組接觸。
對于中國《反恐怖主義法》草案要求包括中國境內的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者在電信和互聯(lián)網(wǎng)的設計、建設和運行中預設技術(shù)接口，將密碼方案報主管部門(mén)審查等，美國總統奧巴馬認為這將傷害美國在中國運營(yíng)企業(yè)的商業(yè)利益，并要求中國更改，同時(shí)也表示美國“仍然致力于擴大與中國政府就網(wǎng)絡(luò )安全方面的合作”。美國國防部新《網(wǎng)絡(luò )戰略》也提出要通過(guò)雙邊防務(wù)磋商等渠道，增進(jìn)中美之間在網(wǎng)絡(luò )空間軍事原則、政策、角色和人物等的理解和透明度，以保證戰略穩定，降低誤解和誤判風(fēng)險，避免沖突升級。這些都顯示與中國加強網(wǎng)絡(luò )安全領(lǐng)域的對話(huà)與合作仍然是美國網(wǎng)絡(luò )安全戰略的重要選項。
總之，美國在網(wǎng)絡(luò )安全問(wèn)題上采取對中國防范、規制和合作的多手策略，既是基于其對中美關(guān)系發(fā)展方向的整體考慮，也是基于對中國網(wǎng)絡(luò )能力增長(cháng)和安全戰略選擇的綜合判斷和應對，特別是中國成立中央網(wǎng)絡(luò )安全和信息化領(lǐng)導小組并提出與“兩個(gè)一百年奮斗目標”同步推進(jìn)的網(wǎng)絡(luò )強國戰略之后，美國對中國的防范意識更為突出。美國外交關(guān)系委員會(huì )的一份報告認為，美國現有將中國的經(jīng)濟和政治發(fā)展納入美國主導的國際秩序的做法不利于美國長(cháng)期的戰略利益，“美國應平衡崛起的中國的力量，而非協(xié)助其已有優(yōu)勢”。報告建議在網(wǎng)絡(luò )安全問(wèn)題上采取“更加強硬的對抗中國在網(wǎng)絡(luò )空間行為的措施”。
近年來(lái)美國在處理中美網(wǎng)絡(luò )安全關(guān)系時(shí)對抗性日益明顯就體現了美國在網(wǎng)絡(luò )安全領(lǐng)域針對中國的這種平衡主義思維，其結果是中美在網(wǎng)絡(luò )安全問(wèn)題上的相互疑慮不斷加深，一方加強自身網(wǎng)絡(luò )安全的一舉一動(dòng)往往會(huì )被對方理解為針對自己的限制性甚至對抗性措施而引發(fā)指責，而近期兩國推出的網(wǎng)絡(luò )安全相關(guān)戰略、政策、措施和立法又都比較密集，從而形成兩國網(wǎng)絡(luò )紛爭一波未平一波又起的局面。因此，促使中美在網(wǎng)絡(luò )安全關(guān)系上建立相對清晰的戰略認知、戰略定位和機制保障，就顯得尤其重要。
三、如何在新型大國關(guān)系框架下推進(jìn)中美網(wǎng)絡(luò )安全合作?
中國正在積極推進(jìn)構建中美新型大國關(guān)系，這是著(zhù)眼中美關(guān)系長(cháng)期穩定發(fā)展的戰略舉措。新型大國關(guān)系適用于中美關(guān)系各個(gè)領(lǐng)域，“不沖突、不對抗，相互尊重，合作共贏(yíng)”的理念也應作為處理中美間網(wǎng)絡(luò )安全議題的指導原則。維護和發(fā)展開(kāi)放、穩定和安全的網(wǎng)絡(luò )空間，符合中美兩國共同利益，中國應積極推動(dòng)兩國在網(wǎng)絡(luò )安全的理念、利益和政策上形成契合點(diǎn)。
首先，建立避免網(wǎng)絡(luò )沖突與對抗的共識和機制。新型大國關(guān)系意味著(zhù)客觀(guān)理性看待雙方戰略意圖，以對話(huà)合作而非對抗沖突的方式處理矛盾和分歧。中美網(wǎng)絡(luò )安全關(guān)系的現狀是共識不足和機制缺失，因此一方面要增進(jìn)共識，倡導基于共同安全的網(wǎng)絡(luò )安全觀(guān)，中美間網(wǎng)絡(luò )安全領(lǐng)域的相互疑慮已經(jīng)形成但應避免繼續加深及防止新的沖突，充分交流及增加透明度有助于更準確認知對方的戰略意圖和政策選擇。還應認識到中美對網(wǎng)絡(luò )安全的認知都有一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，并非完全不可調和，如針對中國主張的網(wǎng)絡(luò )主權，美國也有觀(guān)點(diǎn)認同國家主權適用于網(wǎng)絡(luò )空間。美國戰略與國際研究中心的詹姆斯·劉易斯(JamesLewis)就曾表示“國界確實(shí)存在，正是因為有了國界，所以各國的主權在網(wǎng)絡(luò )空間上仍然是適用的”、“需要一個(gè)針對全球的、適用于各國主權的新治理模式”。對于網(wǎng)絡(luò )安全問(wèn)題上的大國合作，劉易斯也認為“需要各國達成共識，尤其是需要一些主要大國達成共識”。中美應肯定并擴展此類(lèi)共識。另一方面要建立機制，規制各自網(wǎng)絡(luò )空間的活動(dòng)和行為，包括重大事項通報機制、重要政策協(xié)調機制、危機防范預警和應急處理機制等。網(wǎng)絡(luò )安全議題涉及科技、經(jīng)貿、軍事、司法等多個(gè)領(lǐng)域，機制建設也應從多個(gè)職能部門(mén)間展開(kāi)。針對不同領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò )安全問(wèn)題，可利用已有雙邊機制，或創(chuàng )設新的機制。
其次，尊重對方網(wǎng)絡(luò )領(lǐng)域核心利益和重大關(guān)切。新型大國關(guān)系意味著(zhù)切實(shí)尊重雙方價(jià)值理念和制度選擇，以兼容并行和求同存異的認知促進(jìn)共同發(fā)展。中美在網(wǎng)絡(luò )安全問(wèn)題上的理念、利益和目標均存在差異甚至對立，但對于維持開(kāi)放、和平、有序、安全的網(wǎng)絡(luò )空間仍有基本共識，以網(wǎng)絡(luò )互聯(lián)互通促進(jìn)各自經(jīng)濟社會(huì )進(jìn)步是雙方不斷增長(cháng)的共同利益，而不斷增長(cháng)的網(wǎng)絡(luò )攻擊和網(wǎng)絡(luò )恐怖主義是需要雙方合作應對的共同威脅。因此，中美之間一方面要有相互尊重之心，中國對美國創(chuàng )建國際互聯(lián)網(wǎng)及發(fā)展全球網(wǎng)絡(luò )基礎設施的歷史貢獻應予以充分肯定，對美國在網(wǎng)絡(luò )空間已形成的主導地位或特殊利益給予適當尊重，對美國強化網(wǎng)絡(luò )情報活動(dòng)應對恐怖主義威脅的政策表達應給予必要理解。同時(shí)，美國也應切實(shí)尊重和理解中國在治理主權范圍內加強網(wǎng)絡(luò )事務(wù)管控的正當性和必要性。另一方面中美要有相互照顧之行，雙方應各自限制針對或涉及對方的網(wǎng)絡(luò )攻擊和網(wǎng)絡(luò )情報活動(dòng)，不擴散可能損害對方網(wǎng)絡(luò )安全和國家安全的軟件和應用，就中國在聯(lián)合國的相關(guān)呼吁達成共識，包括“各國應承諾不利用信息網(wǎng)絡(luò )技術(shù)實(shí)施敵對行動(dòng)，制造對國際和平和安全的威脅，不擴散信息和網(wǎng)絡(luò )武器及相關(guān)技術(shù)”，并妥善處理雙方網(wǎng)絡(luò )安全審查措施與雙邊市場(chǎng)開(kāi)放和自由貿易承諾的矛盾，避免各自尋求自身網(wǎng)絡(luò )安全的政策措施損害對方的主權、安全和發(fā)展利益。
第三，以共贏(yíng)理念促進(jìn)網(wǎng)絡(luò )安全領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作。新型大國關(guān)系意味著(zhù)摒棄零和思維，在追求自身利益時(shí)兼顧對方利益，促進(jìn)共同發(fā)展。作為世界上兩個(gè)最重要的國家，中美共同為世界的和平與發(fā)展做出貢獻、為世界提供公共產(chǎn)品，可以作為發(fā)展新型大國關(guān)系的一個(gè)著(zhù)眼點(diǎn)。
網(wǎng)絡(luò )空間的發(fā)展及其與世界經(jīng)濟社會(huì )各領(lǐng)域的不斷融合，在促進(jìn)各國經(jīng)濟增長(cháng)和社會(huì )進(jìn)步的同時(shí)，也逐漸形成了一個(gè)包含前所未有風(fēng)險和形形色色威脅的全球共享新領(lǐng)域。中國應促使美國認識到中美促進(jìn)網(wǎng)絡(luò )空間安全和發(fā)展的共同利益、共同責任和共同使命。國際上任何一個(gè)公共領(lǐng)域的規則制定和秩序維護，莫不是由該領(lǐng)域主要大國主導，并由利益攸關(guān)方共同參與來(lái)達成的。作為兩個(gè)最大的互聯(lián)網(wǎng)國家，中美在網(wǎng)絡(luò )安全問(wèn)題上的合作空間遠大于雙方的矛盾和沖突，中美就網(wǎng)絡(luò )空間安全和發(fā)展的基本原則達成共識，建立共同遵守的網(wǎng)絡(luò )行為規范是實(shí)現建立有效的網(wǎng)絡(luò )空間國際秩序最重要的基礎。
鑒于美國司法部起訴中國軍人網(wǎng)絡(luò )竊密案致中美網(wǎng)絡(luò )工作組活動(dòng)中斷，且雙方都難以做出實(shí)質(zhì)性讓步，中美兩國一方面可利用雙方政府職能部門(mén)和專(zhuān)業(yè)組織間的雙邊和多邊機制拓展網(wǎng)絡(luò )安全領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作，如中美刑事司法協(xié)助協(xié)定下的司法合作、中國公安部和美國國土安全部的反恐合作及國家互聯(lián)網(wǎng)應急中心國際合作伙伴機制下的技術(shù)合作；另一方面可主動(dòng)進(jìn)行國際多邊政策協(xié)調，如迪拜國際電信世界大會(huì )前美方代表團來(lái)華與中方協(xié)調立場(chǎng)的做法值得肯定。中美還可提出共同創(chuàng )設國際多邊網(wǎng)絡(luò )安全協(xié)調機制，或共同推動(dòng)將網(wǎng)絡(luò )安全議題納入聯(lián)合國相關(guān)議程。
中美新型大國關(guān)系是中國倡導推動(dòng)的大國關(guān)系新模式，是為了避免陷入新興大國和守成大國由于實(shí)力變化和利益轉移而必然伴隨的矛盾、對立和沖突及至以戰爭方式完成權力格局重建的歷史宿命。作為信息時(shí)代世界經(jīng)濟社會(huì )運行的重要基礎，網(wǎng)絡(luò )空間能否避免重復歷史上大國間爭奪核心資源控制權的命運，而成為一個(gè)和平、合作和共享的新型空間，也將考驗新型大國關(guān)系在解決更廣泛的國際和平與發(fā)展問(wèn)題的適用性。
網(wǎng)絡(luò )安全議題事關(guān)中美新型大國關(guān)系的未來(lái)，妥善處理將形成正向推動(dòng)力，處理不好則將成為重大阻力。中美元首加州會(huì )晤時(shí)就網(wǎng)絡(luò )安全問(wèn)題達成重要共識，即，中美兩國要在合作共贏(yíng)的新型大國關(guān)系目標框架下構建國際合作新模式，共同應對包括網(wǎng)絡(luò )安全在內的各種全球性挑戰。習近平主席指出，中美雙方在網(wǎng)絡(luò )安全上有共同關(guān)切，雙方應消除猜忌、進(jìn)行合作，使網(wǎng)絡(luò )安全成為中美合作新亮點(diǎn)。但其后局勢發(fā)展顯然偏離了這一期待。中國應積極和堅定地以新型大國關(guān)系理念引導和處理中美間網(wǎng)絡(luò )安全議題，實(shí)現中國建設網(wǎng)絡(luò )強國與構建中美新型大國關(guān)系兩大戰略之間的良性互動(dòng)。
中美網(wǎng)絡(luò )安全戰略的相互影響、相互塑造是一個(gè)長(cháng)期和漸進(jìn)的過(guò)程，中方應當主動(dòng)促進(jìn)中美就網(wǎng)絡(luò )安全議題展開(kāi)對話(huà)與合作，尋求雙方在網(wǎng)絡(luò )空間的利益和關(guān)切的契合點(diǎn)，引導兩國網(wǎng)絡(luò )安全戰略和政策相向而行，尋求并擴展兩國網(wǎng)絡(luò )安全相關(guān)經(jīng)貿、政治、軍事政策的兼容性，防止中美在網(wǎng)絡(luò )空間形成新的對立和沖突。而所有這些，都是構建中美新型大國關(guān)系的應有之義。
