作為極富爭議性的熱點話題之一，網(wǎng)業(yè)分離在電信業(yè)內(nèi)一直受到各方面的高度關注。2013年黨的十八屆三中全會決定中明確提出“國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務，推進公共資源配置市場化”，此后網(wǎng)業(yè)分離改革再度引起業(yè)內(nèi)人士的廣泛討論。結合各方觀點，提出以下幾點看法。

　　網(wǎng)業(yè)分離的背景與內(nèi)涵

　　一直以來，基礎電信企業(yè)在向用戶提供電信業(yè)務時，必須事先投入巨資建設覆蓋全國或一定區(qū)域范圍內(nèi)的電信網(wǎng)絡，并形成少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營電信業(yè)務的市場格局。上世紀80年代中期以來，為保障用戶選擇權和強化業(yè)務層面競爭，以英國為首率先在固定通信領域開放市場，引入新的固定企業(yè)，但很快就發(fā)現(xiàn)新進入固定企業(yè)受自身網(wǎng)絡覆蓋范圍有限、與老牌電信企業(yè)的互聯(lián)互通質(zhì)量不高等因素制約，很難展開實質(zhì)性競爭。

　　為防止在位基礎電信企業(yè)利用其在網(wǎng)絡上的支配地位排擠新進入電信企業(yè)，上世紀90年代以來，歐美國家進行了一系列的監(jiān)管政策創(chuàng)新，其重點是約束在位固定電信企業(yè)的市場行為，包括強制要求互聯(lián)互通、禁止搭售或捆綁運營、以公開透明無歧視的方式提供網(wǎng)絡施接入等。但上述監(jiān)管政策落實，也對監(jiān)管機構的實施能力提出了一系列挑戰(zhàn)，特別是如何有效防止在位企業(yè)歧視對待其他電信企業(yè)方面。

　　為了杜絕在位電信企業(yè)排擠其他無網(wǎng)絡設施的電信業(yè)務運營企業(yè)這一難題，國外最初是對在位電信企業(yè)實施網(wǎng)絡元素非捆綁政策（LLU），要求其公布網(wǎng)絡元素種類，并按照政府制定的低批發(fā)價格向各類業(yè)務運營主體公平租賃。2005年英國在市場評估后，要求英國電信BT拆分其接入網(wǎng)設施，組建獨立子公司Openreach，確保網(wǎng)絡運營與業(yè)務運營的分開，并以公開、透明、無歧視的方式向母公司BT、社會上的電信業(yè)務運營企業(yè)提供接入網(wǎng)的租賃服務。由此，網(wǎng)業(yè)分離成為產(chǎn)業(yè)界探討的一個熱點議題。

　　網(wǎng)業(yè)分離的形式及經(jīng)驗

　　按照網(wǎng)絡類型的不同，過去十多年來國際上實施網(wǎng)業(yè)分離改革的舉措和力度也略不相同。

　　對于固定網(wǎng)來講，截至目前實施網(wǎng)業(yè)分離改革的國家非常少。一種模式英國的功能性分拆模式（Functional Separation），其主要目的是促進業(yè)務競爭、實現(xiàn)基礎電信網(wǎng)絡的平等接入，至今新西蘭、意大利、蒙古等少數(shù)國家也采取類似舉措。英國成立Openreach管理母公司BT的本地接入線路資源，打破“最后一公里”壟斷，并與BT在辦公地點、財務、人員等方面實施內(nèi)部相互分離。目前英國92%的家庭已可在多家寬帶服務商之間選擇。但這一改革導致Openreach投資動力不足、網(wǎng)絡升級遲緩、提供的網(wǎng)絡接入產(chǎn)品缺乏靈活性無法滿足各類業(yè)務企業(yè)的需求，以及批發(fā)價格爭議大等新問題。另一種模式是澳大利亞的國家寬帶網(wǎng)絡公司模式。2009年澳大利亞工黨政府宣布投資430億澳元（約2090億元人民幣），到2021年建成國家寬帶網(wǎng)絡公司（NBN），并要求NBN公司以政府制定的統(tǒng)一價格，向各類接入商提供網(wǎng)絡批發(fā)業(yè)務，自身不面向家庭或工商企業(yè)等終端用戶提供零售接入業(yè)務。由此實現(xiàn)NBN公司網(wǎng)業(yè)分離。五年來NBN公司暴露的問題是網(wǎng)絡建設緩慢，合計才覆蓋34萬戶家庭，實際訂購3.5萬戶，實裝率僅十分之一；且新的建設支出預算可能比原計劃貴一倍以上，工期則比原計劃晚50%。2013年7月，聯(lián)盟黨贏得大選后，澳大利亞通訊部長一直對國家寬帶網(wǎng)絡公司董事會抱以批判態(tài)度，導致該董事會成員于9月份集體辭職。2014年初，政府已重新任命新的CEO，并將NBN公司的固定寬帶網(wǎng)絡技術路線由“光纖到戶”調(diào)整為“光纖到節(jié)點”，以減少成本。

　　對于移動網(wǎng)而言，雖然不存在用戶家庭接入線路的壟斷問題，但監(jiān)管部門為了防止排擠行為，也對老牌移動企業(yè)采取了不同程度的網(wǎng)業(yè)分離監(jiān)管舉措。一是強制共享老牌移動通信企業(yè)的鐵塔、基站和管道、站點等網(wǎng)絡設施資產(chǎn)，其原因是這類資產(chǎn)具有壟斷屬性，新進入企業(yè)在建設鐵塔、管道等方面具有很大難度。國際電聯(lián)2012年調(diào)查顯示，在強制實施鐵塔、基站等共享政策方面，回復調(diào)查的164個國家中，有100個國家采取了該舉措，占到了61%。二是強制共享老牌移動通信企業(yè)的移動網(wǎng)絡，政策典型是引入移動通信虛擬運營商。國際電聯(lián)2012年調(diào)查顯示，在回復調(diào)查的177個國家中，有82%的國家發(fā)布了該類強制性政策舉措，歐美國家則幾乎全部要求實施該政策。

　　網(wǎng)業(yè)分離的最新政策動向

　　由于網(wǎng)業(yè)分離改革涉及到切割或重組基礎電信企業(yè)的網(wǎng)絡資產(chǎn)，屬于比較激烈的管制舉措，因此國際共識是只有當針對處于主導地位的電信企業(yè)的市場行為監(jiān)管政策全部失效時，才考慮對企業(yè)實施網(wǎng)業(yè)分離改革。換言之，網(wǎng)業(yè)分離是政府最后的政策選項。2003年后美國已不再要求企業(yè)拆分其光纖網(wǎng)絡；金融危機以來，歐洲的最新政策動向同樣是不再強制要求“網(wǎng)業(yè)分離”。其原因有兩個方面：

　　一是實施網(wǎng)業(yè)分離輔以嚴厲的接入價格上限監(jiān)管，直接打擊了基礎電信企業(yè)投資積極性，在當前各國競相部署高速網(wǎng)絡，塑造新時期國家競爭優(yōu)勢的當下，已明顯不合時宜。到2013年6月底，歐洲英、意等眾多國家的光纖寬帶用戶占全部寬帶用戶之比均不足7%，遠低于日、韓等超過60%的光纖寬帶用戶占比，甚至低于我國26%的光纖寬帶用戶占比，一個重要原因就是基礎電信企業(yè)在嚴苛的功能性拆分管制政策約束下，基礎電信企業(yè)已沒有意愿去升級寬帶網(wǎng)絡。2013年9月歐盟發(fā)布《關于建立歐盟單一電信市場的改革建議》，明確不再強制要求拆分基礎電信企業(yè)的光纖寬帶網(wǎng)絡，以激勵基礎電信企業(yè)投資建設高速寬帶網(wǎng)絡。

　　二是在移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算等為代表的新一輪信息技術革命沖擊下，基礎電信企業(yè)管道化趨勢更加明顯，網(wǎng)業(yè)分離的局面正自發(fā)形成。當前，IT制造企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、消費電子企業(yè)紛紛跨界進入電信運營業(yè)，透過基礎電信網(wǎng)絡，直接面向廣大消費者用戶，提供各類信息服務（即OTT服務），乃至話音和短消息等傳統(tǒng)電信業(yè)務，如微信以非常規(guī)方式替代短信、話音等業(yè)務。國際上的共識是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)將逐步成為電信業(yè)務的提供主體，而基礎電信企業(yè)將蛻變?yōu)榕�發(fā)電信網(wǎng)絡設施的“管道商”，電信網(wǎng)絡部署和業(yè)務運營分離的局面實際上正悄然形成。

　　網(wǎng)業(yè)分離知易行難

　　從理論分析和國際經(jīng)驗看，網(wǎng)業(yè)分離政策兼具利弊于一身，不僅涉及到未來電信產(chǎn)業(yè)的基本形態(tài)和走勢，還與行業(yè)監(jiān)管能力息息相關。其利弊大致如下：

　　從其好處來看，一是減少基礎電信網(wǎng)絡的重復投資。諸如鐵塔、桿路、管道、機房等網(wǎng)絡設施均無需重復購置；跨企業(yè)的互聯(lián)互通難題將不復存在。二是促進基礎電信網(wǎng)絡的公平接入。網(wǎng)絡公司自負盈虧時，就沒有動機區(qū)別對待社會上各類需要網(wǎng)絡接入服務的企業(yè)。三是可以通過行政指令要求統(tǒng)籌解決電信普遍服務難題，完善網(wǎng)絡覆蓋難題。

　　但其弊端同樣鮮明。一是產(chǎn)生國家級壟斷性網(wǎng)絡公司的低效運營難題。壟斷網(wǎng)絡公司缺乏積極性去提升運營效率和推動寬帶網(wǎng)絡的持續(xù)演進升級，更無法有效地滿足上游互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)流量高速增長的要求。二是帶來網(wǎng)絡接入批發(fā)價格和接入質(zhì)量監(jiān)管難題。為了確保公平接入，監(jiān)管部門必須投入巨大精力，定期對壟斷性網(wǎng)絡公司所提供的產(chǎn)品種類和服務質(zhì)量等進行評估，并將對接入產(chǎn)品施行政府定價。

　　總體上，從國際趨勢看，在當前各國寬帶網(wǎng)絡競相升級提速的關鍵時期，歐美等國已經(jīng)調(diào)整了政策導向，不再鼓勵實施“網(wǎng)業(yè)分離”和拆分主導企業(yè)；從電信技術更迭規(guī)律看，本想通過“網(wǎng)業(yè)分離”促進上游企業(yè)的業(yè)務創(chuàng)新，但卻帶來底層寬帶網(wǎng)絡升級與上層各類服務企業(yè)創(chuàng)新之間不協(xié)調(diào)、不銜接的新難題；從新一代信息技術革命看，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對基礎電信企業(yè)的依賴度越來越弱，基礎電信網(wǎng)絡的管道化已經(jīng)大勢所趨，網(wǎng)業(yè)分離已在自然形成之中。

　　作者簡介：馬源，政策與經(jīng)濟研究所副所長，經(jīng)濟學博士。工業(yè)和信息化部電信研究院通信監(jiān)管領域副主席。長期從事信息通信領域經(jīng)濟分析、市場競爭、行業(yè)監(jiān)管與反壟斷政策研究，主持了基礎電信競爭格局優(yōu)化及配套政策、網(wǎng)間結算體系設計與政策、三網(wǎng)融合體制機制問題等重大課題，多次獲得工業(yè)和信息化部軟科學研究優(yōu)秀成果獎。