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解碼VoIP監管

信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院續俊旗 2005/07/22

　　面對VoIP對傳統電話(huà)業(yè)務(wù)帶來(lái)的沖擊和挑戰，各國/地區在電信監管政策上也面臨著(zhù)一些焦點(diǎn)問(wèn)題。對于VoIP的業(yè)務(wù)歸類(lèi)、市場(chǎng)準入、號碼分配、互聯(lián)互通、普遍服務(wù)、服務(wù)質(zhì)量與安全等敏感問(wèn)題，各國/地區監管政策都本著(zhù)怎樣的立場(chǎng)和原則呢？

　　從國際上看，電信市場(chǎng)發(fā)達國家的監管機構多年前就已開(kāi)始注意到VoIP的發(fā)展趨勢。歐盟和美國為了不妨礙互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，尚未對互聯(lián)網(wǎng)上提供的VoIP服務(wù)（或稱(chēng)網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)）進(jìn)行直接管制，但都表示將密切注意其發(fā)展，必要時(shí)將其納入電信業(yè)務(wù)管理；日本、中國香港及新加坡分別于1998年至2000年間將其納入電信業(yè)務(wù)，采取較為簡(jiǎn)單的許可方式，并對VoIP實(shí)行“輕手管理”。

VoIP監管原則

從國外實(shí)踐看，各國對VoIP的監管多遵循以下的監管理念。

　　1. 為了不會(huì )對電信市場(chǎng)的競爭機制和投資帶來(lái)扭曲，電信監管機構應盡快明確對VoIP的監管政策。但是，不宜在VoIP發(fā)展的初期階段，國際間尚未有明確規范、且未經(jīng)過(guò)充分的討論與深思前，就提出不同于以往的全新監管架構，因為這可能造成阻礙新服務(wù)的發(fā)展。

　　2. 貫徹鼓勵電信新技術(shù)、新業(yè)務(wù)發(fā)展的原則，如無(wú)正當理由，不限制其發(fā)展。政府應盡量創(chuàng )造條件，促進(jìn)VoIP的發(fā)展。比如美國就將網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)看做是寬帶網(wǎng)絡(luò )上的一種應用，美國聯(lián)邦通信委員會(huì )（FCC）甚至期望網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)成為激勵寬帶網(wǎng)絡(luò )發(fā)展的殺手級應用（killer application），以推動(dòng)寬帶網(wǎng)絡(luò )的布建與普及。

　　3. 網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)目前才剛開(kāi)始起步，若現在就加諸太多限制規范，將抑制其發(fā)展，對消費者及整體電信產(chǎn)業(yè)而言均無(wú)益處。因此，宜在監管架構容許范圍內維持一定的彈性與空間，以免阻礙此新服務(wù)的生機。

　　4. 由于技術(shù)永遠走在法規之前，故電信監管機構切忌將過(guò)時(shí)的監管架構直接套用在新的服務(wù)之上，從而阻礙服務(wù)的創(chuàng )新。

是否傳統電信服務(wù)？

　　這個(gè)問(wèn)題涉及到對VoIP的界定，目前各國/地區對VoIP的定位有所不同。

　　按照中國臺灣省“交通主管部門(mén)”的電信政策咨詢(xún)文件，VoIP政策適用范圍為“第二類(lèi)電信事業(yè)提供的網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)，并且與傳統公眾電話(huà)網(wǎng)絡(luò )互通”。若第二類(lèi)電信事業(yè)提供之網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)未與傳統公眾電話(huà)網(wǎng)絡(luò )互通，則不納入適用范圍。

　　另外，如果電話(huà)的接入始于傳統電話(huà)網(wǎng)絡(luò )，終于傳統電話(huà)網(wǎng)絡(luò )，雖然其路由經(jīng)過(guò)采用IP技術(shù)的骨干網(wǎng)絡(luò )，該電話(huà)仍將視為傳統電話(huà)服務(wù)，而非網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)，亦不在該文件討論范圍內。

　　加拿大審議的網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)范圍為：（1）使用符合北美編碼計劃（North American Numbering Plan; NANP）的電話(huà)號碼；（2）與公眾交換網(wǎng)絡(luò )（PSTN）互聯(lián)互通。Peer-to-peer（P2P）網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)是使用通信軟件，并經(jīng)由因特網(wǎng)直接通話(huà)的，未與PSTN互聯(lián)，未使用符合NANP的電話(huà)號碼，所以P2P 網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)不在討論范圍內。

　　美國則認為，使用傳統電話(huà)號碼、但未與公眾交換網(wǎng)絡(luò )互連的peer-to-peer服務(wù)（例如：Pulver.com’s Free World Dialup service）是不需管制的信息服務(wù)。

VoIP的準入政策

　　目前大多數國家都對網(wǎng)絡(luò )電話(huà)經(jīng)營(yíng)持觀(guān)察態(tài)度，只有個(gè)別國家提出了明確的準入政策。

　　2005年2月21日，俄羅斯政府立法對IP電話(huà)服務(wù)提供商實(shí)行許可制，要求提供IP電話(huà)的公司申請許可證。

　　分析家認為，這一立法將使所謂的IP電話(huà)運營(yíng)商的許可復雜化，是政府為保護大的國有公司，限制來(lái)自獨立的IP電話(huà)公司競爭的措施之一。因為這些獨立運營(yíng)商正在蠶食原有運營(yíng)商尤其是國有長(cháng)途電話(huà)壟斷者OAO Rostelecom公司的市場(chǎng)份額。下一步，該國政府還將通過(guò)一系列法規來(lái)規范IP運營(yíng)商與 Rostelecom的網(wǎng)絡(luò )連接。新的法律使獨立提供IP服務(wù)的運營(yíng)商很難合法化，還有些運營(yíng)商可能由此出局，而這些運營(yíng)商在此前已經(jīng)進(jìn)行了大量的網(wǎng)絡(luò )投資，支付了大額稅款。

　　去年俄羅斯IP電話(huà)服務(wù)共有1.6億美元的收入，占全國電信市場(chǎng)的1%，其中小的地方運營(yíng)商業(yè)務(wù)占93%，而大的國有固定電話(huà)運營(yíng)商業(yè)務(wù)只占7%。VoIP使用戶(hù)享受到低于固定和移動(dòng)服務(wù)的收費，甚至是免費。

VoIP的號碼分配

　　就技術(shù)及國際發(fā)展趨勢來(lái)看，給網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)提供者發(fā)放用戶(hù)號碼是無(wú)法阻擋的趨勢，但這種做法將對傳統電信運營(yíng)商造成非常大的沖擊。

　　因此，監管機構應當給傳統運營(yíng)商一個(gè)緩沖期，讓這些經(jīng)營(yíng)者有所準備，找好應對之策。

　　目前國際上對于整合電信網(wǎng)絡(luò )與因特網(wǎng)編碼，只有日本直接核發(fā)E.164的電信用戶(hù)號碼給電信經(jīng)營(yíng)者以經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)。

　　日本政府于2003年開(kāi)始核發(fā)以“050”為前綴的用戶(hù)號碼給Yahoo！BB公司提供VoIP服務(wù)，這家公司原是提供ADSL服務(wù)的ISP，因為NTT公司最早將FTTH（Fiber To The Home）作為其寬帶服務(wù)的重點(diǎn)而忽略了ADSL服務(wù)，加之Yahoo！BB采取低價(jià)促銷(xiāo)策略，因此自2001年中至2003年2月的一年半間成功吸引了超過(guò)200萬(wàn)戶(hù)的ADSL用戶(hù)，并實(shí)現了損益平衡。Yahoo！BB以其龐大ADSL寬帶用戶(hù)為基礎，進(jìn)一步推出了ADSL上的VoIP服務(wù)。由于日本電信業(yè)實(shí)行放松管制，而且Yahoo ！BB公司是寬帶網(wǎng)絡(luò )ADSL服務(wù)提供商（可自建ADSL用戶(hù)線(xiàn)），因而該公司獲得了網(wǎng)絡(luò )電話(huà)號碼的核配。這一配碼方式就號碼長(cháng)度而言，和一般移動(dòng)電話(huà)號碼一樣。如今在日本，“050”前綴支配號儼然已成為網(wǎng)絡(luò )電話(huà)的專(zhuān)屬配碼。其用戶(hù)可撥打免費的網(wǎng)內電話(huà)，以及話(huà)價(jià)約為傳統電話(huà)服務(wù)價(jià)格十分之一的跨網(wǎng)電話(huà)。這種新的服務(wù)模式有別于傳統上以長(cháng)途、國際電話(huà)為主的VoIP服務(wù)，成為電信業(yè)界一種新的發(fā)展契機，有些國家在考慮吸收日本的經(jīng)驗。

　　盡管各國號碼分配及管理方式不盡相同，但總體而言，各國都采用較為保守的方式。以日本為例，是采用國際電聯(lián)(ITU)對現行電話(huà)的統一編碼標準即E.164方式進(jìn)行網(wǎng)絡(luò )電話(huà)的分配，僅將“050”前綴配給寬帶網(wǎng)絡(luò )用戶(hù)，且以一條線(xiàn)路一門(mén)號為原則。因此，日本當局并不擔心號碼不夠分配的問(wèn)題。由于日本2003年才開(kāi)始核發(fā)號碼，其效果如何尚待觀(guān)察。

VoIP的網(wǎng)絡(luò )互聯(lián)

　　網(wǎng)絡(luò )電話(huà)與傳統電話(huà)的互通在技術(shù)上是絕對可行的。從提高電信用戶(hù)的福利以及保障用戶(hù)享用各種創(chuàng )新服務(wù)的角度出發(fā)，網(wǎng)絡(luò )電話(huà)與傳統電話(huà)之間進(jìn)行互通也是不可阻擋的趨勢。

　　大部分網(wǎng)絡(luò )電話(huà)的用戶(hù)都希望與傳統電話(huà)上的其他人互相通信，因此網(wǎng)絡(luò )電話(huà)的監管政策必定要包含網(wǎng)絡(luò )電話(huà)與傳統電話(huà)之間進(jìn)行互聯(lián)互通的議題。

　　各國/地區當前的網(wǎng)絡(luò )互聯(lián)政策可以作為未來(lái)網(wǎng)絡(luò )電話(huà)互聯(lián)的基礎。以中國臺灣為例，根據其《電信事業(yè)網(wǎng)絡(luò )互連管理辦法》規定，第一類(lèi)電信事業(yè)不得拒絕第二類(lèi)事業(yè)直接互連的要求。目前經(jīng)臺灣省“交通主管部門(mén)”公布的第二類(lèi)電信業(yè)務(wù)僅有語(yǔ)音單純轉售服務(wù)，并未將網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)納入公告范圍。不過(guò)，臺灣省“交通主管部門(mén)”擬將網(wǎng)絡(luò )電信作為第二類(lèi)電信事業(yè)。因此，網(wǎng)絡(luò )電話(huà)經(jīng)營(yíng)者與第一類(lèi)電信事業(yè)間的通信，其互聯(lián)收費和結算方案等基本原則可以依照該辦法第四十一條的規定，由相關(guān)運營(yíng)商協(xié)商確定。

　　網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)的各種商業(yè)模式尚在初步發(fā)展階段，監管機構不宜強力介入。由于傳統電話(huà)網(wǎng)絡(luò )間的互連結算費是以通話(huà)時(shí)間計價(jià)，但互聯(lián)網(wǎng)間的互聯(lián)費用是以分組交換包為計價(jià)基礎的，未來(lái)網(wǎng)絡(luò )電話(huà)與傳統電話(huà)的互聯(lián)與互聯(lián)費用的確定，將因誰(shuí)是主要經(jīng)營(yíng)者及誰(shuí)的網(wǎng)絡(luò )是主要的傳輸網(wǎng)絡(luò )等問(wèn)題而更加復雜。因此監管機構應密切觀(guān)察新的網(wǎng)絡(luò )互聯(lián)狀況，并謹記網(wǎng)絡(luò )互聯(lián)的爭議一定會(huì )發(fā)生。另外，電信監管機構在介入處理網(wǎng)絡(luò )互聯(lián)費用時(shí)，應考慮雙方的補償是相稱(chēng)的、合理的。

VoIP的普遍服務(wù)

　　寬帶電話(huà)的出現以及快速發(fā)展，可能會(huì )對未來(lái)的電信普遍服務(wù)結構產(chǎn)生影響，因此需要重新定義電信市場(chǎng)及管制架構的技術(shù)基礎。

　　目前我國的電信普遍服務(wù)由幾家基礎電信運營(yíng)商來(lái)承擔。那些不屬于基礎電信運營(yíng)商的寬帶運營(yíng)商提供寬帶電話(huà)，可能會(huì )分流傳統電話(huà)公司的業(yè)務(wù)收入。在美國，這也是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。有人建議IP電話(huà)用戶(hù)應該通過(guò)其服務(wù)提供商交納普遍服務(wù)基金。但是也有不同的看法，例如FCC委員凱文·馬丁的觀(guān)點(diǎn)是，如果用戶(hù)通過(guò)PC使用IP電話(huà)，就不必為普遍服務(wù)基金作貢獻；但如果使用了電話(huà)號碼，利用了PSTN，就應當付費。是否要求這些寬帶電話(huà)公司承擔普遍服務(wù)義務(wù)，這是一個(gè)需要實(shí)踐來(lái)進(jìn)行判斷的問(wèn)題。

　　美國《VoIP管制自由法(2004)》草案規定，希望保護或者不打破原有重要的國家政策目標如普遍服務(wù)和法律強制接入，要求VoIP提供商以某種形式繳納普遍服務(wù)基金。草案要求法案生效后給FCC 180天的時(shí)間提出選擇性的接入費和處理普遍服務(wù)費的辦法。草案也規定了有關(guān)911服務(wù)、為執行法律而監控電話(huà)、對喪失能力的人提供電話(huà)接入、改善技術(shù)的可靠性等條款。

　　根據中國臺灣省“交通主管部門(mén)”2001年12月27日的公告，經(jīng)營(yíng)語(yǔ)音單純轉售服務(wù)或網(wǎng)絡(luò )電話(huà)的第二類(lèi)電信事業(yè)者為電信普遍服務(wù)承擔者，應按照有關(guān)規定分攤普遍服務(wù)費用。不過(guò)，也有豁免性規定。如根據其《電信普及服務(wù)管理辦法》第二十一條第三項規定，普遍服務(wù)分攤者如果其年度營(yíng)業(yè)額未達到“電信總局”規定金額的，可以不分攤該年度的普遍服務(wù)費用。

VoIP的服務(wù)質(zhì)量

　　目前網(wǎng)絡(luò )電話(huà)通話(huà)質(zhì)量的國際標準尚未有明確的規范，所以暫時(shí)不宜貿然對網(wǎng)絡(luò )電話(huà)的通話(huà)質(zhì)量做出明確規范，而是應密切觀(guān)察國際上的趨勢與進(jìn)展，并及時(shí)做出反應。

　　VoIP經(jīng)過(guò)的路由和網(wǎng)絡(luò )可能相當復雜，并且涉及到管轄權問(wèn)題。例如一個(gè)網(wǎng)絡(luò )電話(huà)可能由許多經(jīng)過(guò)不同路由的分組包交換傳遞至受話(huà)端，若部分分組包經(jīng)過(guò)服務(wù)質(zhì)量較差的線(xiàn)路從而影響到通話(huà)質(zhì)量，究竟哪一個(gè)國家或經(jīng)營(yíng)者或網(wǎng)絡(luò )系統應該為此負責呢？這常常會(huì )引發(fā)爭議，甚至可能需要尋求國際合作才能解決。

　　雖然網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)是使用分組交換IP技術(shù)的電話(huà)服務(wù)，但由于網(wǎng)絡(luò )電話(huà)機在外表、感覺(jué)及使用上均與傳統電話(huà)機幾無(wú)二致，因此大部分的網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)使用者可能都有意或無(wú)意地期望網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)具有傳統PSTN電話(huà)服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量，因此提供網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者應明確告訴潛在的與現有的用戶(hù)其所提供的通話(huà)質(zhì)量，并強調目前不應將網(wǎng)絡(luò )電話(huà)視為取代傳統PSTN電話(huà)的服務(wù)，不讓這些用戶(hù)對當前網(wǎng)絡(luò )電話(huà)的服務(wù)質(zhì)量抱不切實(shí)際的期望。

　　從我國的情況看，一些寬帶運營(yíng)商嘗試在界定的用戶(hù)市場(chǎng)范圍（如本公司寬帶用戶(hù)）內經(jīng)營(yíng)寬帶電話(huà)業(yè)務(wù)，并已獲得進(jìn)展。在一些政府監管相對薄弱的地方，甚至出現了無(wú)電信經(jīng)營(yíng)牌照、無(wú)相關(guān)網(wǎng)絡(luò )資源、無(wú)任何服務(wù)保障的公司經(jīng)營(yíng)此項業(yè)務(wù)，還有一些運營(yíng)商的代理經(jīng)銷(xiāo)商也參與進(jìn)來(lái)。這些經(jīng)營(yíng)者在獲取電話(huà)收入的同時(shí)，造成了對消費者利益的損害。許多消費者反映，某些寬帶電話(huà)業(yè)務(wù)售后服務(wù)非常差，出現問(wèn)題無(wú)處申訴，這些都直接影響電信消費市場(chǎng)的健康發(fā)展。

VoIP帶來(lái)的安全問(wèn)題

　　如果網(wǎng)絡(luò )電話(huà)經(jīng)營(yíng)者一端的VoIP服務(wù)器不能將物理層的ADSL電路賬號及密碼查實(shí)核對，對網(wǎng)絡(luò )電話(huà)的用戶(hù)就無(wú)法進(jìn)行實(shí)時(shí)監控。

　　網(wǎng)絡(luò )和信息安全問(wèn)題是當前電信領(lǐng)域的一個(gè)重要問(wèn)題。傳統的電信運營(yíng)商提供電話(huà)服務(wù)，電信監管機構可以建立電信網(wǎng)絡(luò )安全監測系統，對網(wǎng)絡(luò )信息安全事件在公用電信網(wǎng)上傳播蔓延的情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監測。比如對于移動(dòng)電話(huà)或者一般的市話(huà)，可以實(shí)時(shí)掌握其位置以及登記信息。

　　由于電信網(wǎng)絡(luò )和電信服務(wù)涉及到國家安全和信息安全問(wèn)題，根據各國的國內法，電信經(jīng)營(yíng)者有義務(wù)協(xié)助執行通信安全檢查，也有義務(wù)配合電信監管機構采集本網(wǎng)的相關(guān)數據，并按照電信監管機構的要求提供有關(guān)網(wǎng)絡(luò )與信息安全的相關(guān)資料。然而，對于寬帶電話(huà)提供者，目前還缺乏此類(lèi)具體的義務(wù)性規定。

　　在美國，許多本地電話(huà)運營(yíng)商也正是抓住這一點(diǎn)，要求州管理機構對寬帶電話(huà)進(jìn)行管制。然而，正如FCC的凱文·馬丁所說(shuō)：“公共安全和法律執行不應當被看做是一種阻擋其他廠(chǎng)商和傳統廠(chǎng)商競爭的工具。IP電話(huà)對新廠(chǎng)商進(jìn)入市場(chǎng)是個(gè)機會(huì )，其服務(wù)的出現是合理的，我們應當鼓勵。對公共安全和競爭問(wèn)題應該分別處理。”盡管如此，對于寬帶電話(huà)可能帶來(lái)的安全問(wèn)題，仍然存在許多爭議。

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