歐洲電信管制機構：由強硬到溫和的改變
2008/11/07
歐洲的電信立法一直以來(lái)都受到全球關(guān)注，這是因為歐洲地區幾乎匯集了當下最為熱點(diǎn)、管制難度最大的問(wèn)題，比如運營(yíng)商最為頭疼的下一代網(wǎng)建設問(wèn)題、網(wǎng)絡(luò )開(kāi)放問(wèn)題等。因此歐盟對這些問(wèn)題的處理態(tài)度勢必成為其他國家和地區的寶貴經(jīng)驗。近年來(lái)歐洲的電信立法也幾經(jīng)爭議，經(jīng)歷了由強硬到相對溫和的轉變。如今歐盟新電信法終于初露端倪，那么歐盟委員會(huì )在下一代網(wǎng)絡(luò )建設、開(kāi)放問(wèn)題上的轉變到底給我們哪些借鑒呢？
強硬提案 分拆和開(kāi)放共管
2007年6月，歐盟負責信息社會(huì )及媒體事務(wù)的專(zhuān)員薇薇安·雷丁在對德國一家行業(yè)團體的講話(huà)中提出了要從物理上拆分壟斷企業(yè)網(wǎng)絡(luò )的想法。雷丁提出這一想法是因為受到了德國電信一事的觸動(dòng)，該公司正在修建其投資數十億歐元的高速VDSL寬帶網(wǎng)絡(luò )，這一網(wǎng)絡(luò )是由德國政府部分出資修建的。根據歐盟的法律，德國的管制機構要求德國電信向競爭對手開(kāi)放這一新興網(wǎng)絡(luò )設施，但是德國政府卻冒著(zhù)違背歐盟法規的風(fēng)險，指出德國電信可以不開(kāi)放該網(wǎng)絡(luò )，并試圖立法將VDSL網(wǎng)絡(luò )排除在開(kāi)放義務(wù)之外，由此引發(fā)了歐盟和德國政府的管制之爭，直到雷丁將德國政府告上歐洲法院。最后的結果是德國電信賭氣宣布暫停新網(wǎng)絡(luò )建設。
“功能拆分”的構想是：將大型電信公司的業(yè)務(wù)分拆為兩部分,一部分投資并運營(yíng)國家電信基礎設施;另一部分在網(wǎng)絡(luò )上提供服務(wù)，和其他公司一起競爭，也就是要實(shí)現電信服務(wù)與網(wǎng)絡(luò )基礎設施運營(yíng)分離，但允許保留所有權不變。雷丁還希望能將法國、波蘭、斯洛伐克、羅馬尼亞、希臘、保加利亞和愛(ài)爾蘭的大型電信公司予以分拆。這些市場(chǎng)上寬帶互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的競爭程度遠不能令她滿(mǎn)意。
當時(shí)歐盟電信管制機構的觀(guān)點(diǎn)是，為促進(jìn)競爭、保護消費者，有必要繼續加強落實(shí)、執行有關(guān)主導性運營(yíng)商開(kāi)放網(wǎng)絡(luò )的管理規定。而“功能拆分”可以防止電信巨頭利用其對基礎設施的控制權排擠新的競爭者，從而有助于促進(jìn)電信服務(wù)市場(chǎng)上的競爭，讓消費者擁有更多的選擇。
在當時(shí)，這一強硬的提案遭到歐盟一些全國性電信運營(yíng)商的群起反對，他們聲稱(chēng)這將損害其在通信網(wǎng)絡(luò )和客戶(hù)服務(wù)方面的投資。法國電信表示，如果拆分，那么負責網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)的公司將根本沒(méi)有投資升級網(wǎng)絡(luò )的動(dòng)力。比利時(shí)電信公司CEO貝倫斯也表示，歐盟大幅度改變電信法的計劃可能會(huì )阻礙對新的光纖網(wǎng)絡(luò )的投資，而減少投資不符合歐洲的利益。
溫和規定 社會(huì )和企業(yè)兼顧
而到了今年，備受關(guān)注的歐洲電信新法日前終于有了重大進(jìn)展，歐洲電信管制新框架初步顯現。經(jīng)過(guò)了長(cháng)時(shí)間的爭議，“鐵娘子”歐盟電信委員薇薇安·雷丁的激進(jìn)提案終于還是未逃過(guò)“瘦身”一劫，被代之以相對溫和的規定。
盡管歐盟委員會(huì )未改變其“網(wǎng)絡(luò )開(kāi)放”的初衷，但是新電信法案框架卻一改以往要求主體運營(yíng)商開(kāi)放網(wǎng)絡(luò )的強硬態(tài)度。歐盟委員會(huì )仍堅持對主導運營(yíng)商進(jìn)行功能性拆分，并且同意在新電信法中加入外加條款防止在爭建下一代網(wǎng)的過(guò)程中可能產(chǎn)生新的壟斷。但令人耳目一新的是，新提案還呼吁新進(jìn)入市場(chǎng)的企業(yè)同建網(wǎng)的運營(yíng)商共擔風(fēng)險，并正在考慮對下一代接入網(wǎng)的投資進(jìn)行政策性支持。而這一點(diǎn)正是打破目前歐洲主體運營(yíng)商下一代網(wǎng)絡(luò )建設僵局的重要條款。新提案建議，網(wǎng)絡(luò )租用者應和建網(wǎng)者分擔財務(wù)風(fēng)險，也就是說(shuō)，想租用光纖網(wǎng)絡(luò )的服務(wù)商在運營(yíng)商建網(wǎng)之初就要簽訂合同，預付租網(wǎng)費用，類(lèi)似于目前海纜的租售模式。預計此條款將為投入巨額資金建網(wǎng)的運營(yíng)商帶來(lái)希望。
另外歐盟委員會(huì )近日表示，主要的歐洲電信運營(yíng)商應允許競爭對手利用他們的高速寬帶網(wǎng)絡(luò )。但是在一份針對各國電信監管部門(mén)的建議書(shū)草案上，歐盟委員會(huì )還強調，要保證讓歐洲的主要固定電話(huà)運營(yíng)商能夠從高速寬帶投資中獲得合理的回報。為了鼓勵光纖網(wǎng)絡(luò )投資，歐盟競爭委員會(huì )表示應該讓電信公司獲得8%～12%的投資回報。這也是歐洲管制機構在促進(jìn)競爭、保護消費者權益的同時(shí)兼顧主導運營(yíng)商利益的最好證明。
監管部門(mén)的態(tài)度轉變立即得到了電信企業(yè)的積極回應。英國電信公司表示，如果英國的電信監管部門(mén)允許電信公司得到合理范圍的回報，它將建設一張價(jià)值15億英鎊的光纖網(wǎng)絡(luò )。如果小型競爭對手想使用英國電信的光纖網(wǎng)絡(luò )來(lái)提供寬帶服務(wù)，他們應向英國電信交納光纖使用費，光纖網(wǎng)絡(luò )的投資回報將部分取決于監管部門(mén)所允許的價(jià)格范圍。
目前電信行業(yè)正處于從公共交換電話(huà)網(wǎng)絡(luò )(PSTN)向下一代網(wǎng)絡(luò )過(guò)渡的時(shí)期，行業(yè)形勢出現許多新變化，因此前兩年管制政策在與下一代網(wǎng)絡(luò )相關(guān)的方面出現了空白，會(huì )出現網(wǎng)絡(luò )建設僵局倒也不足為怪。但是歐盟管制態(tài)度從強硬到溫和的轉變也說(shuō)明在這個(gè)發(fā)展較為靠前的市場(chǎng)，管制者已經(jīng)開(kāi)始認識到促進(jìn)所有網(wǎng)絡(luò )資源的開(kāi)放和共享、鼓勵競爭、實(shí)現社會(huì )利益是大勢所趨，但如果不保護投資者的利益，網(wǎng)絡(luò )的演進(jìn)就無(wú)法平穩進(jìn)行，行業(yè)的未來(lái)發(fā)展也就無(wú)從談起。只有處理好社會(huì )利益和企業(yè)界的利益平衡，才是打破僵局的唯一出路。
中國信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)-人民郵電報
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