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融合通信
英國三網融合的體制與政策及對中國的啟示
朱金周 2007/04/11
在融合監(jiān)管方面，英國最為徹底和典型，從OFCOM部門分類和部門職責中，基本看不出廣電和電信分塊管理的痕跡。
一、英國三網融合體制與政策
1.英國三網融合體制
為了適應新的融合管制環(huán)境，英國政府在2003年推出了新的《通信法》，并依據(jù)通信法成立了融合的管制機構—OFCOM(電信管理局、無線電通信管理局、獨立電視委員會、無線電管理局、播放標準委員會五個機構融合)，全面負責英國電信、電視和無線電的監(jiān)管。OFCOM在成立和組建過程中，高度重視新機構的整體性，徹底打破了信息領域中存在的各種壁壘，使技術和業(yè)務進一步融合。
根據(jù)《2003年通信法》，OFCOM既不是政府的一個組成部門，也不是民間組織。OFCOM直接對議會專門委員會(該議會專門委員會同時負責英國貿工部和文化、媒體與體育部的有關事務)負責，而不需對內閣大臣或政府部長負責。財務上，OFCOM只接收國家審計辦公室的審計和監(jiān)督。這樣使OFCOM獨立于政治，具有高度透明和延續(xù)性。英國政府無權干涉OFCOM的監(jiān)管工作，僅在有關無線電頻譜的國際事務中，OFCOM需要與英國貿工部一起，處理有關事務。如出席有關無線電國際大會。
總裁和五個分部執(zhí)行官都是OFCOM董事會委員。OFCOM分為六大塊：內容標準分部、技術標準和頻譜分部、戰(zhàn)略市場發(fā)展分部、組織計劃發(fā)展分部、頻譜政策分部、競爭市場分部。從部門分類和部門職責中，基本看不出廣電和電信分塊管理的痕跡。另外，對于一些具體事務，需要兩個或幾個部門配合實施，例如技術標準和頻譜政策分部需要配合實施對頻譜的管理。在網絡管理方面，廣播電視和電信網絡都視為統(tǒng)一的電子通信網絡。在內容管理方面，OFCOM董事會中的內容委員會負責廣播內容監(jiān)管、媒體教育，并就同時涉及內容/文化方面和經濟/產業(yè)方面的廣播事務，向董事會提供咨詢。
2.英國三網融合政策
(1)確立網絡與技術中立原則
與歐盟、美國等其他國家和地區(qū)一樣，英國允許運營商自行選擇相應的網絡傳播內容。歐盟監(jiān)管框架指令認為，無需考慮傳播內容的種類,而將“電子通信網”定義為“廣播與電視網以及有線電視網、衛(wèi)星網絡、固定(電路交換和分組交換)網絡及互聯(lián)網、移動地面網和電纜系統(tǒng)在內的電磁手段傳輸信號的其他資源”。基于這一要求，英國、法國、德國等歐盟國家都已經將其轉化為國內法律。但是，至于對網絡如何監(jiān)管，一開始就有爭論，主要集中在向新運營商提供接入電話網絡設施的必要性以及互聯(lián)網業(yè)務提供商接入有線電信網絡設施的能力上。歐盟選擇了與美國不完全一樣的道路。直到2000年12月，非捆綁才在歐洲強制執(zhí)行，但主要用來促進寬帶互聯(lián)網業(yè)務(DSL)而不是語音業(yè)務的競爭。
(2)業(yè)務上允許雙向進入
英國立法明確規(guī)定準許傳統(tǒng)廣電和電信雙向進入，同時對電信業(yè)采取競爭開放監(jiān)管辦法，對廣電業(yè)的準入相對嚴格一些。根據(jù)英國《2003年通信法》對于經營電信業(yè)務實行一般授權制，申請電信業(yè)務不需要許可證，而經營廣播電視業(yè)務需要許可證。對融合性業(yè)務形態(tài)，廣電企業(yè)和電信企業(yè)都可以經營。
3.英國內容和文化安全管制
《2003年通信法》規(guī)定OFCOM的內容和文化安全管制職責包括：為廣大觀眾不受冒犯性或有害內容侵害實施足夠保護和為廣大觀眾不受不公平或破壞隱私內容侵擾實施足夠保護。實際上，是將原來的《廣播電視法》中規(guī)定的內容監(jiān)管職能轉移至OFCOM實施。OFCOM董事會中設有內容委員會，負責廣播電視內容管制。內容委員會根據(jù)授權負責廣播內容監(jiān)管、媒體教育，并就同時涉及內容/文化方面和經濟/產業(yè)方面的廣播事務，向董事會提供咨詢。
英國對在互聯(lián)網上傳輸?shù)膬热莺蛷V播電視節(jié)目內容實行不同程度的監(jiān)管，對于互聯(lián)網上的內容監(jiān)管較為寬松，而對于廣播電視節(jié)目的內容進行嚴格的監(jiān)管。除了傳統(tǒng)的內容管理之外，英國還非常重視視聽內容管理。
但是，對于融合性業(yè)務的內容監(jiān)管則相對復雜一些。主要原因在于雖然《2003年通信法》中規(guī)定了OFCOM對廣播內容的監(jiān)管職責，但是對于通過互聯(lián)網和3G移動電話分發(fā)傳輸?shù)膬热荩]有明確規(guī)定。而對IPTV、手機電視等融合性業(yè)務理解不同則會產生不同的監(jiān)管后果。可以確定的一點是，OFCOM的技術人員認為，DVB-H移動電視標準可定義為廣播電視。
二、英國三網融合實踐
英國是三網融合體制最為徹底的國家，但是相對體制融合的步伐，廣電和電信相互進入模式都比較靈活，但融合性業(yè)務發(fā)展仍然較為滯后。在融合性業(yè)務中，IPTV進展緩慢，但進入2007年以后，由于市場競爭等原因，英國IPTV開始加速。手機電視業(yè)務正處于不斷探索中。
1.業(yè)務合作模式
從目前英國提供的融合業(yè)務情況來看，主要有以下幾種模式。
(1)廣播電視企業(yè)與移動網絡運營商合作。移動網絡運營商提供網絡平臺，電視運營商提供內容。例如，英國商業(yè)電視臺ITV和移動運營商“3”建立了長期合作機制，在移動平臺上開放在ITV上熱播的優(yōu)秀節(jié)目;第四頻道公司和Vodafone和Orange合作，專門開發(fā)移動電視頻道節(jié)目。
(2)電信企業(yè)和廣電企業(yè)分別經營融合業(yè)務。前者如固定電信運營商BT開展IPTV業(yè)務，O2在牛津地區(qū)利用DVB-H技術提供TV業(yè)務等;后者BBC利用地面數(shù)字電視“自由收視”平臺在全球推出一種移動業(yè)務，內容主要是新聞和體育節(jié)目等。另外，一個運營商提供多種業(yè)務(multi-play)。英國有線電視公司NTL&Telewest可以提供有線電視業(yè)務、電話業(yè)務和互聯(lián)網業(yè)務。
2.融合業(yè)務發(fā)展
(1)IPTV業(yè)務。英國人口數(shù)量在西歐國家中位居第三，同時又是最成熟、最具消費潛力的付費電視市場之一。但是IPTV在英國一直發(fā)展緩慢。直至2006年11月，英國電信才推出BTVision業(yè)務。此后，互聯(lián)網服務提供商Tiscali、Virgin和Orange等運營商相繼宣布拓展英國IPTV市場的計劃，英國IPTV市場將會迅速迎來激烈競爭的局面。
(2)手機電視。2006年初，英國的移動運營商Virgin移動聯(lián)手BTMovio，O2聯(lián)手Arqiva分別就基于DAB和DVB-H標準的手機電視業(yè)務進行了商用試驗，并公布了試驗的結果。總體來看，試驗結果比較樂觀。隨著英國3G用戶的快速增長，手機電視用戶和業(yè)務量也將會進入快速增長期。
三、英國三網融合對中國的啟示
1.統(tǒng)一的監(jiān)管機構和允許相互進入政策是三網融合的制度基礎。信息技術持續(xù)快速發(fā)展奠定了三網融合的基礎，但是，英國等國家和地區(qū)的實踐表明，制度和體制是推進三網融合的必要條件和基本保障。
2.寬帶基礎設施是三網融合的物理基礎。三網融合是典型的雙邊市場，有線電視運營商和電信運營商圍繞寬帶用戶而展開的激烈的平臺競爭。英國家用帶寬相對較窄已經成為制約IPTV發(fā)展的重要因素。1Mbit/s至2Mbit/s的帶寬只能支持標準清晰度電視頻道和同步寬帶互聯(lián)網連接，這種帶寬不足以支持高清晰度電視等更高端的業(yè)務。
3.監(jiān)管政策要考慮廣電和電信的屬性差異。三網融合確實改變了廣電與電信相互隔離的外部關系，但雙方各自獨立的內在特性依然存在。一是廣電具有鮮明的二元價值目標，即經濟價值和文化價值。二是英國對經營廣電業(yè)務和經營電信業(yè)務分別規(guī)定了不同的準入條件。
4.三網融合的發(fā)展要充分發(fā)揮市場機制作用。市場機制是推進三網融合的基礎。英國早已經在電信市場上實現(xiàn)了競爭，還對廣電體制進行了改革，將廣電公共管理和市場運作區(qū)分開來。廣電企業(yè)和電信企業(yè)可以通過合作等多種形式提供網絡融合業(yè)務，而無須在不熟悉的環(huán)境內開拓業(yè)務。
英國三網融合實踐表明，融合仍然受到實踐的限制。三網融合并不必然過渡到“三網合一”。在可預見的將來，有線電視運營商和電信運營商將在電信/電視業(yè)務的不同整合上展開激烈競爭，但是，沒有一個平臺能夠在融合中讓其他運營商處于絕對劣勢地位。
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