揭秘垃圾短信治理 運營(yíng)商為領(lǐng)導設紅名單
2011/10/20
垃圾短信治理的困境究竟何在
垃圾短信漫天飛舞，治理效果不盡如人意，手機用戶(hù)飽受困擾。早前，本報曾報道過(guò)垃圾短信治理的問(wèn)題，運營(yíng)商表示，“通訊權誰(shuí)都有，我們不是執法部門(mén)，不可能在短信沒(méi)發(fā)出之前作出屏蔽處理，而且目前的監控技術(shù)根本就達不到這一點(diǎn)。”
圖：垃圾短信讓用戶(hù)不堪其擾
今年9月，廣州的一位手機用戶(hù)不堪忍受垃圾短信騷擾，將電信運營(yíng)商告上法庭，而被告方律師“把原告加入電信‘紅名單’便可收不到垃圾短信”的說(shuō)法，等于搬起石頭砸自己的腳，說(shuō)明垃圾短信屏蔽處理技術(shù)其實(shí)早已成熟。那么，垃圾短信治理的困境究竟何在？
技術(shù)不力還是利益給力
“紅名單”的出現意味著(zhù)垃圾短信治理的技術(shù)有可行性
由12321網(wǎng)絡(luò )不良與垃圾短信舉報受理中心公布的《2011年上半年手機短信息狀況調查報告》顯示，2011年上半年短信息用戶(hù)平均每周收到垃圾短信13條，環(huán)比上漲了1.6條，同比上漲了14%。收到垃圾短信息占全部短信息的比例為27.3%，收到垃圾短信的數量和比例均呈現出上升趨勢。
隨著(zhù)垃圾短信數量的增多，用戶(hù)對垃圾短信的不滿(mǎn)意程度也有所提升。調查顯示，2011年上半年短信息用戶(hù)對垃圾短信息治理效果感受指數為30.8，同比下降了2.8。
垃圾短信漫天飛舞，治理效果不盡如人意，手機用戶(hù)飽受困擾。今年9月，廣州的楊先生因不堪忍受短信電話(huà)騷擾和個(gè)人信息泄露，一紙訴狀，將中國電信(微博)股份有限公司廣東分公司推上法庭。
廣州市中級人民法院開(kāi)庭審理了此案。在法庭上，最具戲劇性的一幕出現了——被告方律師解釋稱(chēng)，接到傳票后，電信公司已經(jīng)將原告列入一份“紅名單”，通知全體代理商不得再向原告發(fā)送廣告短信。并且，按照被告方律師的說(shuō)法，“那份紅名單基本都是省領(lǐng)導、市領(lǐng)導等級別的人，原告能受此等待遇，可看出我們誠意！”
因為打了這場(chǎng)官司，楊先生被幸運地列入了“紅名單”，也真的開(kāi)始享受起不被垃圾短信騷擾的“高干待遇”。
所謂紅名單，就是為避免垃圾短信發(fā)到相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導那里，運營(yíng)商利用技術(shù)手段，將一些“重要人物”的手機號進(jìn)行屏蔽，以免其像普通用戶(hù)一樣收到垃圾短信。被列入“紅名單”的主要是省市領(lǐng)導級別的人，進(jìn)入紅名單后，運營(yíng)商會(huì )通知全體代理商不得向其短信電話(huà)騷擾。
案件一經(jīng)公布便引起一片嘩然，尤其是“紅名單”的出現說(shuō)明了一個(gè)事實(shí)，即從監控技術(shù)的角度來(lái)說(shuō)，垃圾短信的治理是有可能的。那么，為什么運營(yíng)商一直偏要以“非不為也、實(shí)不能也”的姿態(tài)出現在眾人面前呢？
中國政法大學(xué)研究生院副院長(cháng)、教授李曙光說(shuō)：“垃圾短信一直難以解決，歸根結底，并不是技術(shù)層面的問(wèn)題，而是利益的問(wèn)題。運營(yíng)商與垃圾短信發(fā)送商之間存在著(zhù)利益關(guān)系，運營(yíng)商為發(fā)送商提供短信發(fā)送平臺甚至泄露用戶(hù)個(gè)人信息，從中可以獲取不菲的收入。因此，讓運營(yíng)商‘自斷財路’，實(shí)為不易。”
某位業(yè)內人士所說(shuō)，“垃圾短信愈演愈烈的背后，是一個(gè)新興的短信群發(fā)行業(yè)在崛起。而助推垃圾短信泛濫的，是這個(gè)行業(yè)構成的經(jīng)濟利益鏈條。” 短信群發(fā)公司通常發(fā)送一條短信，要向運營(yíng)商支付0.03元至0.05元的服務(wù)費，以通常每次發(fā)送10萬(wàn)條為例，給運營(yíng)商的報酬就高達3000元。并且，信息發(fā)送量越大，利潤就越多。此外，短信群發(fā)公司通過(guò)投放廣告、業(yè)務(wù)定制等方式所獲得的利潤還會(huì )與運營(yíng)商分成。
利益背后的社會(huì )責任缺失
增值業(yè)務(wù)讓運營(yíng)商拋棄了保護用戶(hù)信息安全與隱私的責任
近年來(lái)，運營(yíng)商越來(lái)越關(guān)注社會(huì )責任對自身帶來(lái)的價(jià)值提升，在保持企業(yè)穩健經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，對利益相關(guān)者負責。中國移動(dòng)(微博)、聯(lián)通、電信三家運營(yíng)商已經(jīng)連續5年發(fā)布了企業(yè)社會(huì )責任報告，報告涉及了本質(zhì)責任、員工責任、綠色責任等諸多方面的內容，但幾乎沒(méi)有提到 “保護個(gè)人信息安全與隱私”這一問(wèn)題。
用戶(hù)滿(mǎn)意才是最大的責任，企業(yè)的聲譽(yù)以及隨之而來(lái)的業(yè)績(jì)都會(huì )隨著(zhù)用戶(hù)滿(mǎn)意度的提升而提升。而現實(shí)中，“我的信息怎么會(huì )被商家知道？”、“為什么垃圾短信總是能夠找到我” ……如此等等，廣大用戶(hù)在收到垃圾短信之后經(jīng)常會(huì )發(fā)出這樣的疑問(wèn)。
眾所周知，我國電信行業(yè)主要被中國移動(dòng)、中國聯(lián)通(微博)和中國電信三家國有企業(yè)壟斷。從長(cháng)遠發(fā)展來(lái)看，為了推動(dòng)電信行業(yè)的健康運轉，同時(shí)也是為了保證其自身的持久經(jīng)營(yíng)，它們就不應該僅僅是以獲取利潤為目的，而更應該是保證信息傳播內容合理、合法，保護廣大用戶(hù)個(gè)人信息的隱私和安全，信息傳播環(huán)境潔凈、有序，在彼此之間的良性競爭中為用戶(hù)提供更多、更好的服務(wù)。
其次，從信息流轉業(yè)務(wù)來(lái)說(shuō)，無(wú)論是使用運營(yíng)商提供的短信端口，還是私設的短信群發(fā)器，垃圾短信都必須通過(guò)運營(yíng)商提供的短信網(wǎng)絡(luò )平臺這一環(huán)節，才能最終到達手機終端用戶(hù)。因此，運營(yíng)商作為短信通道的提供者，完全可以通過(guò)自身的業(yè)務(wù)優(yōu)勢地位，規范發(fā)送商的相關(guān)業(yè)務(wù)，從而承擔起社會(huì )責任，為用戶(hù)提供通暢、安全的短信服務(wù)。
同時(shí)，李曙光指出：“運營(yíng)商保護用戶(hù)的信息安全與隱私，是其應盡的‘本分’，就像人要吃飯一樣。運營(yíng)商在獲取用戶(hù)信息，收取服務(wù)費用之際，便應有保護用戶(hù)信息安全與隱私的義務(wù)。這既可以說(shuō)是一種交易，也可以說(shuō)是一種道德要求。”
2008年中央電視臺“3·15”晚會(huì )就曝光了分眾無(wú)線(xiàn)等七家公司發(fā)布垃圾短信的事件，并中國移動(dòng)的相關(guān)負責人當場(chǎng)表態(tài)，指出這些垃圾短信大量占用了移動(dòng)運營(yíng)商的短信端口資源，已經(jīng)違反了合作協(xié)議，會(huì )堅決關(guān)閉那些垃圾短信端口。
經(jīng)過(guò)整頓，中國移動(dòng)關(guān)閉了分眾無(wú)線(xiàn)曾經(jīng)使用的短信端口。但是，就在第二年的“3·15”晚會(huì )上，人們卻驚奇地發(fā)現，2008年表示要堅決治理垃圾短信的中國移動(dòng)竟然就是垃圾短信泛濫的最大助推者。在該晚會(huì )上，山東等移動(dòng)分公司違規發(fā)送大量垃圾短信、出售手機用戶(hù)個(gè)人信息的事件遭到了曝光。
非不能也，實(shí)不為也。社會(huì )普遍認為，造成這種局面的唯一解釋就是以短信群發(fā)的方式進(jìn)行商業(yè)信息發(fā)布屬于增值電信業(yè)務(wù)，能夠給運營(yíng)商帶來(lái)豐厚的利潤收入，而這種運營(yíng)商和發(fā)送商的共贏(yíng)則使得這種業(yè)務(wù)具有長(cháng)久的生命力。
同時(shí)，雖然我國相關(guān)部門(mén)已經(jīng)出臺關(guān)于治理垃圾短信、規范短信市場(chǎng)的政策文件，但它們的法律效力不夠，規定內容不全等。比如說(shuō)，運營(yíng)商保護用戶(hù)信息安全與隱私的“義務(wù)”或者“責任”尚且處于道德范疇，缺乏明確的法律規定。現行條例對于垃圾短信的界定尚不明確，個(gè)人隱私的立法保護尚不健全、短信運營(yíng)市場(chǎng)的監管尚不到位。
這一切都導致運營(yíng)商對垃圾短信的縱容缺乏法律約束，尤其是在豐厚的利潤收入面前，運營(yíng)商更加會(huì )自覺(jué)或者不自覺(jué)地拋棄其所應當承擔的社會(huì )責任。
立法根治垃圾短信
綜合立法促使運營(yíng)商有所作為，肅清短信傳播環(huán)境
在技術(shù)遏制垃圾短信成為可能的今天，社會(huì )公眾對運營(yíng)商以往的“非不為也，實(shí)不能也”的“委屈狀”極其不滿(mǎn)。同時(shí)，通過(guò)立法手段來(lái)規制垃圾短信的呼聲也日漸高漲。他們紛紛表示，遏制垃圾短信，靠運營(yíng)商的行業(yè)自律、社會(huì )責任，其效果只會(huì )是杯水車(chē)薪。只有通過(guò)立法對運營(yíng)商、垃圾短信發(fā)送商等行為主體進(jìn)行嚴格規定，才能有效維護手機用戶(hù)的合法利益，徹底解決困擾手機用戶(hù)多年的垃圾短信騷擾問(wèn)題。
對于運營(yíng)商應如何承擔起保護用戶(hù)信息安全與隱私的義務(wù)，防治垃圾短信的問(wèn)題，北京郵電大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)治理與法律研究中心副教授謝永江表示，“一定要明確用戶(hù)的權利、運營(yíng)商與發(fā)送商的義務(wù)。運營(yíng)商在提供發(fā)送平臺之時(shí)，要加強對短信群發(fā)環(huán)節的審查，尤其要重點(diǎn)審查接收方是否為發(fā)送商的客戶(hù)。發(fā)送商在短信群發(fā)之時(shí)，要經(jīng)過(guò)用戶(hù)的同意。要讓用戶(hù)選擇是否接收其所發(fā)的信息，若沒(méi)有征得用戶(hù)同意，便應將該用戶(hù)號碼從其資料庫中刪除。另外，類(lèi)似于垃圾郵件的處理方式，運營(yíng)商可通過(guò)技術(shù)手段，在發(fā)送商群發(fā)短信之前讓用戶(hù)選擇接受與否。”
同時(shí)，他指出：“隨著(zhù)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，短信群發(fā)可以通過(guò)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺來(lái)實(shí)現，為彌補此方面法律的空白，我國需要一部互聯(lián)網(wǎng)管理法來(lái)規范其使用。”
“運營(yíng)商要加強對公民信息的保護，加強對企業(yè)‘內鬼’的打擊，嚴防‘內鬼’泄漏用戶(hù)信息。運營(yíng)商提供短信發(fā)送平臺，并從中盈利，理應承擔起審查義務(wù)，尤其要加強對短信群發(fā)等環(huán)節的審查。”李曙光表示。
中國政法大學(xué)教授符啟林則表示，“目前我國垃圾短信治理需要通過(guò)立法手段來(lái)解決，并不是單一的法規，而是‘綜合立法’。比如在廣告法中進(jìn)一步明確對廣告的定義、類(lèi)廣告信息的發(fā)布、散布垃圾信息的認定等問(wèn)題的規定，增加垃圾短信懲治內容；在個(gè)人隱私保護法中進(jìn)一步明確公民在電信服務(wù)中應享有的權利；對于一些嚴重侵害公民個(gè)人信息安全與隱私權，并造成重大損失的行為，有必要通過(guò)刑法來(lái)懲處。”
重慶郵電大學(xué)法學(xué)院副教授黃良友對“綜合立法”表示贊同，并且撰文指出，我國應盡快制定專(zhuān)門(mén)的立法， 就短信業(yè)務(wù)作出全面規定，具體包括如下內容：一是短信服務(wù)提供者的資質(zhì)條件；二是短信服務(wù)提供者的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)準則、服務(wù)規范、技術(shù)標準；三是監管主體和監管方式；四是電信運營(yíng)商的監控職責、監控范圍及濫用監控職權的法律責任；五是運營(yíng)商放號的手機號碼實(shí)名制；六是發(fā)送商業(yè)廣告類(lèi)短信的條件；七是垃圾短信的含義和范圍以及發(fā)送垃圾短信的法律責任。
同時(shí)，他還認為，加大監管和打擊力度是有效遏制和消除垃圾短信行為最有效的途徑之一。公安機關(guān)、通信管理機關(guān)、工商行政管理機關(guān)、電信運營(yíng)商、網(wǎng)絡(luò )服務(wù)商應建立垃圾信息舉報電話(huà)和舉報網(wǎng)站，建立垃圾信息舉報投訴受理機制，通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾，廣泛開(kāi)辟線(xiàn)索來(lái)源， 及時(shí)獲取發(fā)送垃圾短信活動(dòng)的線(xiàn)索。
只有通過(guò)綜合立法，并付之實(shí)踐，讓垃圾短信沒(méi)有法律漏洞可鉆，讓垃圾短信懲治有法可依，形成法律監管合力，才能讓運營(yíng)商不再對垃圾短信“視而不見(jiàn)”，讓發(fā)送商不再對垃圾短信“肆無(wú)忌憚”，最終讓用戶(hù)在政府、運營(yíng)商的“有所作為”中不再對垃圾短信“怨聲不斷”。
香港：立規嚴禁濫發(fā)垃圾短信(延伸閱讀)
犯事者罰10萬(wàn)港元
香港將垃圾短信稱(chēng)之為非應邀電子訊息。為遏止非應邀電子訊息問(wèn)題，香港電訊管理局于2007年制訂了《非應邀電子訊息條例》。條例嚴令禁止專(zhuān)業(yè)濫發(fā)訊息活動(dòng)，并規定了發(fā)送商業(yè)電子訊息的規則。同時(shí)，香港電訊管理局還制訂了《非應邀電子訊息規例》， 補充條例所載發(fā)送商業(yè)電子訊息的規則。除條例和規例外，電訊管理局局長(cháng)還發(fā)出實(shí)務(wù)守則，旨在就條例的條文適用或實(shí)施提供指引。
根據這些規章制度，公眾應該：(1)如不想再收到發(fā)送人發(fā)出的商業(yè)電子訊息，應向發(fā)送人發(fā)出取消接收要求；(2)如不想接收所有發(fā)送人的商業(yè)電子訊息(已獲得你同意而發(fā)送的訊息除外)，應在拒收訊息登記冊加入你的傳真和電話(huà)號碼；(3)如發(fā)送人不遵照你的取消接收要求或拒收訊息登記冊，應向電訊管理局(電訊局)舉報違反個(gè)案。不應該：(1)回復來(lái)源可疑的電郵或使用該電郵的取消接收選項；(2)隨意披露電郵地址或其它個(gè)人電子地址。
訊息發(fā)送商應該(1)在訊息內提供準確的發(fā)送人數據；(2)以清楚顯明的方式提供有效的取消接收選項和取消接收選項陳述；(3)尊重收訊人的取消接收要求。不應該(1)向列于拒收訊息登記冊的任何電話(huà)、傳真號碼發(fā)送訊息，除非取得有關(guān)電話(huà)、傳真號碼登記使用者的同意；(2)使用具有誤導性的電郵訊息標題；(3)當由傳真、電話(huà)號碼發(fā)送訊息時(shí)，隱藏來(lái)電線(xiàn)路識別資料。
此外，規章制度對訊息發(fā)送商違反規定的行為作出了嚴厲的懲罰說(shuō)明。比如，犯事者經(jīng)第一次定罪，最高可處第6 級罰款(現為10萬(wàn)港元)。犯事者經(jīng)第二次或其后定罪，最高可處罰款50 萬(wàn)港元。如屬持續的罪行，則可就罪行持續期間的每一日，另處每日罰款1000元。
2011上半年手機短信狀況調查(鏈接)
據12321網(wǎng)絡(luò )不良與垃圾短信舉報受理中心《2011年上半年手機短信息狀況調查報告》顯示：
1.在中國手機短信息用戶(hù)中，使用短信息的主要用途仍以通信類(lèi)應用為主，用戶(hù)比例達到92.8%。短信(35.9%)作為短信息服務(wù)的主要用途之一，比上期提高了0.1個(gè)百分點(diǎn)，仍居第二位。而在本次調查中，以發(fā)送為信息資訊工具的比例，比上期提高了5.9個(gè)百分點(diǎn)。
2.用戶(hù)平均每周收到短信息34.6條，比上半年下降8.0條，同比下降20.3%，環(huán)比下降18.8%。
3.用戶(hù)收到垃圾短信息中，內容涉嫌欺詐類(lèi)是用戶(hù)收到最多的垃圾短信息。在收到垃圾短信息中，63.3%的用戶(hù)收到過(guò)中獎類(lèi)欺詐短信，45.3%的用戶(hù)收到冒充銀行扣款類(lèi)詐騙信息，40.2%的用戶(hù)收到違法出售票據證件類(lèi)短信息，仍列前三位。
4.用戶(hù)反感的垃圾短信息中，中獎欺詐類(lèi)、冒充銀行扣款類(lèi)詐騙信息高居前兩位。在欺詐類(lèi)信息中，選擇中獎類(lèi)詐騙、冒充銀行扣款類(lèi)詐騙及房地產(chǎn)推銷(xiāo)類(lèi)分別占30.5%、16.1%、9.2%。
5.用戶(hù)平均每周收到垃圾短信息13.0條，比上半年上漲1.6條，漲14.0%，同比增長(cháng)1.0條，增長(cháng)8.3%。收到的垃圾短信息占全部短信息的27.3%。環(huán)比上漲6.2個(gè)百分點(diǎn)，同比下降0.3個(gè)百分點(diǎn)。
6.67.8%的用戶(hù)認為垃圾短信息產(chǎn)生的原因是短信息發(fā)送者從中獲得利益，而68.3%的用戶(hù)認為運營(yíng)商應該承擔主要責任。分別有66.3%和55.5%的用戶(hù)認為在垃圾短信產(chǎn)生的原因中，運營(yíng)商和短信息內容受益者獲利是僅次于短信息發(fā)送者獲利，位居第二、三位。認為運營(yíng)商和短信息群發(fā)商應負主要責任的用戶(hù)明顯高于其他選項，68.3%用戶(hù)認為運營(yíng)商應該為垃圾短信息承擔責任，比上半年下降0.9個(gè)百分點(diǎn)；認為短信息群發(fā)商應該為垃圾短信息承擔責任的較上半年下降3.5個(gè)百分點(diǎn)，達到60.8%。
7.對上半年垃圾短信息治理效果，用戶(hù)的感受指數為30.81。近六成用戶(hù)認為上半年的手機垃圾短信息治理有一定成果(30.8%)，感覺(jué)垃圾短信息減少了。但仍有12.1%的用戶(hù)感覺(jué)垃圾短信息增加了，比上半年上漲1.0。垃圾短信息數量和比例環(huán)比均有小幅上漲，用戶(hù)對如何治理垃圾短信息提出了更高的要求。
8.用戶(hù)垃圾短信息總體舉報率為28.6%，比上期增長(cháng)14.5個(gè)百分點(diǎn)。其中選擇向12321舉報中心及所屬運營(yíng)商舉報的舉報率分別為24.4%、13.2%，比上半年分別增長(cháng)18.1個(gè)百分點(diǎn)和6.1百分點(diǎn)，選擇向公安機關(guān)舉報及向12300投訴的比例均有小幅上升。
9.在垃圾短信息攔截產(chǎn)品的預算費用上，用戶(hù)平均每月消費為0.70元，比上次調查下降了0.68元，下降33.7%。有64.3%的用戶(hù)每月在垃圾短信息攔截產(chǎn)品預算費用是免費的，22.9%的用戶(hù)每月預算在2元以?xún)取?br />
人民日報
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