三網(wǎng)難以真正融合 電信廣電體制分立為矛盾根源
2010/06/21
隨著(zhù)三網(wǎng)融合，電信、廣電的業(yè)務(wù)交叉融合將成大勢所趨，兩大行業(yè)的資源因此需要重新分配，產(chǎn)業(yè)鏈也會(huì )因市場(chǎng)爭奪而出現利益沖突
三網(wǎng)融合艱難邁過(guò)第一道檻。
6月6日，在國務(wù)院副總理張德江主持召開(kāi)的國家三網(wǎng)融合協(xié)調小組會(huì )議上，工信部與廣電總局就《三網(wǎng)融合試點(diǎn)方案》（下稱(chēng)《方案》）達成一致，相關(guān)的城市申報及試點(diǎn)工作將隨后展開(kāi)。
至此，自2010年1月國務(wù)院常務(wù)會(huì )議明確推動(dòng)三網(wǎng)融合以來(lái)，兩部委的首輪博弈告一段落。在此期間，雙方提出的試點(diǎn)方案已一再推遲，數易其稿。
分析人士認為，三網(wǎng)融合邁出第一步，但試點(diǎn)方案停留在繞開(kāi)制度就事論事的層面。如不能解決電信與廣電管理體制分立矛盾根源，三網(wǎng)難以真正融合。
在國家三網(wǎng)融合協(xié)調小組會(huì )議上工信部與廣電總局就《三網(wǎng)融合試點(diǎn)方案》（下稱(chēng)《方案》）達成一致后，多位業(yè)內專(zhuān)家表示，雖然暫時(shí)達成一致，但兩部委對該方案其實(shí)都不滿(mǎn)意。
“能這么快定下來(lái)，只是因為國家推動(dòng)，所以暫時(shí)相互讓步，矛盾并沒(méi)有真正解決。”
“電信與廣電兩大系統間積怨已久，試點(diǎn)方案還停留在繞開(kāi)制度矛盾就事論事，出現一個(gè)問(wèn)題解決一個(gè)問(wèn)題。”
“如不調整體制，三網(wǎng)融合將走不出困境的迷局。”有專(zhuān)家如是說(shuō)。
卡“喉”戰
6月8日，上海電視節開(kāi)幕現場(chǎng)，身著(zhù)黑白條紋T恤亮相的廣電總局科技司司長(cháng)王效杰甫一登場(chǎng)，就引來(lái)閃光燈頻頻。談到三網(wǎng)融合時(shí)，王效杰屢屢微笑，場(chǎng)下則時(shí)有掌聲響起。
“方案這幾天就會(huì )頒布。”王效杰說(shuō)。
這是兩部委官員首次在公開(kāi)場(chǎng)合確認，三網(wǎng)融合試點(diǎn)方案獲得通過(guò)。
在外界看來(lái)，廣電系堪稱(chēng)融合方案博弈的最大贏(yíng)家。據王效杰透露，試點(diǎn)方案已明確廣電播出機構負責IPTV（網(wǎng)絡(luò )電視）、手機電視集成播控平臺建設和運營(yíng)管理，包括節目的統一集成和播出監控，EPG（電子節目菜單）、用戶(hù)端、計費、版權等管理，電信運營(yíng)商負責傳輸和分發(fā)服務(wù)。其中，在用戶(hù)端和計費方面，廣電可以和電信合作開(kāi)展。
“這意味著(zhù)，工信部爭取IPTV集成播控權的努力宣告失敗。”業(yè)內人士表示。
不過(guò)，也有電信業(yè)人士表示，在失意集成播控權同時(shí)，工信部保住了IDC（數據中心）和寬帶業(yè)務(wù)出口權，這更具戰略意義。
“運營(yíng)商仍然卡住了廣電進(jìn)入寬帶的咽喉。”有互聯(lián)網(wǎng)人士認為，絕大部分互聯(lián)網(wǎng)資源都存儲在中國電信和聯(lián)通的IDC中，寬帶出口資源也集中于三大運營(yíng)商，這都是廣電的短板所在。如不能取得突破，未來(lái)無(wú)論是網(wǎng)間結算還是用戶(hù)業(yè)務(wù)體驗，廣電都將受制于人。
消息人士說(shuō)，在前期的談判中，這也是廣電發(fā)力爭奪的另一焦點(diǎn)，但直到最終方案，廣電依然未能如愿。
“雙方各有得失，這是目前大家都能接受的結果。”一位知情人士稱(chēng)，談判中，廣電擔心電信拿到IPTV，進(jìn)而顛覆有線(xiàn)電視業(yè)務(wù)根本，所以在工信部占據上風(fēng)時(shí)，屢以“媒體內容安全”理由，堅守播控權限。而電信系統更在意將廣電封堵于寬帶門(mén)外，且媒體播控過(guò)于敏感，一開(kāi)始就知道“拿不下來(lái)”。之所以一直堅持，目的在于將其作為與廣電談判的砝碼，換取廣電在寬帶業(yè)務(wù)上的妥協(xié)。
閃電過(guò)堂
“事實(shí)上，雙方都更希望拖時(shí)間。”專(zhuān)家透露，廣電寄希望于先完成內部整合，建立一張NGB（下一代廣播電視網(wǎng)）大網(wǎng)，再以“第四運營(yíng)商”的身份進(jìn)軍電信業(yè)務(wù)腹地，電信也希望拖延廣電向寬帶滲透的速度。
一位部委內部人士透露，兩部委間關(guān)于三網(wǎng)融合的談判早已進(jìn)行，過(guò)去12年中，各種討論和交流會(huì )議一直沒(méi)有中斷，“都已經(jīng)習慣了相互的扯皮和推諉。”
2010年1月3日，溫家寶總理主持的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議明確了推進(jìn)三網(wǎng)融合的階段性目標。據業(yè)內人士透露，這一目標方案的制定，前后曾經(jīng)歷逾10次易稿才最終完成。
而《方案》的談判，一開(kāi)始也是以同樣的節奏原地踏步。按照計劃，試點(diǎn)方案計劃于4月完成，但直到4月2日，雙方才正式提交《方案》第一稿，并因分歧過(guò)大，被國務(wù)院三網(wǎng)融合領(lǐng)導協(xié)調小組責令重寫(xiě)。
閱讀過(guò)該稿的人士透露，即使經(jīng)過(guò)前期協(xié)商，在18頁(yè)的文件中仍有28處分歧，雙方互謀對方的命脈資源，電信要求掌控IPTV，廣電則試圖爭奪IP電話(huà)的號段分配、IDC及寬帶出口資源。
4月26日，條件略有緩和但分歧依舊的《方案》第二稿被再次駁回。
這樣的進(jìn)度甚至令兩部委高官都始料不及。3月22日，國家廣電總局副局長(cháng)張海濤在公開(kāi)場(chǎng)合表示，廣電總局和工信部預計5月批準《方案》，5月24日，工信部部長(cháng)李毅中也在公開(kāi)場(chǎng)合表示，《方案》將于當月出臺。然而，5月28日《方案》第三稿依然被無(wú)情打回。
當時(shí)，業(yè)內人士普遍認為，《方案》的出臺時(shí)間可能因博弈而無(wú)限期推遲。
“問(wèn)題最終引來(lái)中央高層重視。”消息靈通人士透露，5月底，在國務(wù)院的督促下，兩部委開(kāi)始相互退讓。
此后10天，《方案》三易其稿，最終在6月6日，以第六稿達成最后的一致。另?yè)⑷耸客嘎叮?月7日，工信部將文件下發(fā)到三大運營(yíng)商，次日，更在內部會(huì )議上指示不要再對內容播控權等問(wèn)題進(jìn)行“糾纏”。
“《方案》里的退讓都很勉強。”業(yè)內專(zhuān)家分析說(shuō)，雙方都是“在緊迫時(shí)間內糊稀泥”，一旦互相進(jìn)入對方市場(chǎng)，爭奪仍難以回避。
“這意味著(zhù)，在國家的推動(dòng)力稍減之后，矛盾還可能會(huì )重新爆發(fā)出來(lái)。”該專(zhuān)家認為，“現在大家還只是在《方案》基礎上，走一步算一步。”
10年積怨
《方案》的膠著(zhù)，只是廣電與電信10余年來(lái)積怨的微小縮影，這早已是業(yè)界共識。
雙方的矛盾始于上世紀末，互聯(lián)網(wǎng)興起之初，電信著(zhù)手將用戶(hù)由窄帶撥號升級至寬帶，廣電也開(kāi)始鋪設自己的骨干網(wǎng)，有意趁勢拓展寬帶市場(chǎng)。
在多年后看來(lái)，當年正是中國三網(wǎng)融合路徑上，最為關(guān)鍵的節點(diǎn)。在美國，廣電廠(chǎng)商正是借助同樣的機遇，進(jìn)入并最終主導了寬帶市場(chǎng)。
當時(shí)，兩部門(mén)之間的爭奪迅速擴大。“從1997年到1998年，廣電和電信到處都在‘武斗’和‘流血’。”一位業(yè)內人士回憶說(shuō)。
1998年6月13日，湖南臨湘市電信局一位副局長(cháng)率人手持大刀、火槍、鐵棒沖入當地廣電會(huì )議室，沖突中有兩人分別身中7顆和6顆鐵砂，4人受傷嚴重。此事轟動(dòng)全國，被稱(chēng)為“臨湘事件”。
“臨湘事件”并非特例。當時(shí)僅在湖南，就有長(cháng)沙、株洲、瀏陽(yáng)、臨湘、湘潭、湘鄉、邵陽(yáng)、洞口、衡陽(yáng)、懷化等40多個(gè)縣市出現流血沖突。電信和廣電系統互剪電纜、毀壞設備乃至數十人規模的斗毆等惡性事件發(fā)生。短短數月間，人員傷亡已超過(guò)100人。
最終，國務(wù)院于1999年發(fā)布82號文件，明令禁止兩大行業(yè)相互滲透，要求廣電與電信“互不進(jìn)入”，廣電進(jìn)軍寬帶的夢(mèng)想由此被扼殺于襁褓之中。
此后12年，通信與廣電兩大產(chǎn)業(yè)技術(shù)不斷交融，IPTV、手機電視等多個(gè)領(lǐng)域不斷出現交叉，但雙方矛盾依然存在，甚至愈演愈烈，無(wú)論管理、牌照、標準或是產(chǎn)業(yè)化，都各行其是，互不買(mǎi)賬。以至于前信產(chǎn)部部長(cháng)吳基傳曾在公開(kāi)場(chǎng)合喟嘆部門(mén)利益和行政壁壘其患之烈。
期間，三網(wǎng)融合自1998年提出，此后，連續被列入國家“九五”、“十五”、“十一五”計劃乃至電子信息產(chǎn)業(yè)振興規劃，卻始終無(wú)法真正落實(shí)。
直到2009年5月19日，國務(wù)院批轉發(fā)改委通知提出，要求實(shí)現廣電和電信企業(yè)雙向進(jìn)入，推動(dòng)三網(wǎng)融合取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，廣電與電信才重新走向融合。2010年1月，國務(wù)院進(jìn)一步明確了三網(wǎng)融合時(shí)間表，要求2010年至2012年重點(diǎn)開(kāi)展廣電和電信業(yè)務(wù)雙向進(jìn)入試點(diǎn)；2013年至2015年，總結推廣試點(diǎn)經(jīng)驗，全面實(shí)現三網(wǎng)融合發(fā)展。
兩“虎”相爭
廣電總局科技司司長(cháng)王效杰透露，6月18日之前，三網(wǎng)融合協(xié)調小組將組織各地申報工作，并力爭在25日左右確定名單批準開(kāi)展試點(diǎn)。
業(yè)內人士猜測，已列入廣電總局NGB示范區一期，且模式受到肯定的杭州、上海、江蘇、北京、廣州、深圳、大連、海口8個(gè)城市，或將成為三網(wǎng)融合首批試點(diǎn)城市的篩選范圍。
“國家出臺三網(wǎng)融合新政，旨在新的社會(huì )、經(jīng)濟形勢下，尋求政府管制與市場(chǎng)經(jīng)濟之間的平衡。”投資機構人士表示，根據初步估算，通過(guò)三網(wǎng)融合，未來(lái)3年內可帶動(dòng)投資和消費7000億元左右，并解決大量就業(yè)問(wèn)題。
問(wèn)題在于，這一出發(fā)點(diǎn)與兩部門(mén)之間的利益爭奪并不完全相符。
“只有一個(gè)市場(chǎng)，只有那么多用戶(hù)，你要增長(cháng)我就得下滑。”一位業(yè)內人士說(shuō)，在通信行業(yè)日趨飽和，運營(yíng)商市場(chǎng)壓力逐年增大的形勢下，一旦兩個(gè)行業(yè)相互碰撞，自我保護性質(zhì)的競爭將不可避免，而且這樣的矛盾大多是爆發(fā)于基層，難以事前防控。
該人士認為，如不加以注意，1998年的沖突局面不是不可能重演。
“兩部委現在的注意力仍集中在利益爭奪，而不是防患未然。”一位專(zhuān)家舉例說(shuō)，從現有的經(jīng)驗來(lái)看，三網(wǎng)融合較成功的城市，一般都是廣電或電信一方較強，一方較弱，從而形成業(yè)務(wù)互補，進(jìn)而催生合作。但在《方案》中，雙方為了保護自有體系利益，對試點(diǎn)城市的要求都是當地電信運營(yíng)商和廣電企業(yè)都具備較強的實(shí)力，“這樣的試點(diǎn)難以形成合作，更多的情況是兩‘虎’相爭，即使表面合作，底下也會(huì )斗爭頻繁。”
一個(gè)微妙的細節，在4月2日的《方案》第一稿中，廣電提出試點(diǎn)地區有線(xiàn)電視接入網(wǎng)實(shí)現30M下行帶寬，電信提出城市地區8M、農村地區2M的下行帶寬。
然而，短短6天之后，工信部聯(lián)合六部委于4月8日發(fā)布105號文，提出要在3年內投資1500億元新增5000萬(wàn)寬帶用戶(hù)，到2011年城市用戶(hù)接入能力要求平均達到8M。
于是，在《方案》第二稿中，試點(diǎn)城市的帶寬要求搖身一變，成為廣電提出的寬帶下行100M，電信提出的100M入戶(hù)。
“這意味著(zhù)，兩部門(mén)為了爭奪主動(dòng)權，開(kāi)始在帶寬數據上‘放衛星’。”業(yè)內專(zhuān)家分析說(shuō)，這將導致網(wǎng)絡(luò )改造過(guò)程中的成本大幅增加，甚至令目標根本無(wú)法完成。
根據廣電總局此前提出的NGB建設規劃，計劃通過(guò)長(cháng)達10年的建設，實(shí)現不低于30M的城市帶寬。“105號文要求2011年就完成全國光纖寬帶建設，除了為IPTV蓄勢外，另一個(gè)目的也在于將廣電拖入帶寬升級戰中。”該專(zhuān)家表示。
在這位專(zhuān)家看來(lái)，三網(wǎng)融合已經(jīng)再次成為部委利益的博弈場(chǎng)。
重構版圖
“三網(wǎng)要真正融合，必須從管理體制上進(jìn)行調整。”業(yè)內專(zhuān)家認為。
電信與廣電分立的管理體制，一直是三網(wǎng)融合的問(wèn)題根源：兩大行業(yè)從監管、運營(yíng)到產(chǎn)業(yè)鏈，都已經(jīng)建立了相對獨立的體系，也分別擁有不同環(huán)節的牌照許可管理權限等壟斷資源。但隨著(zhù)三網(wǎng)融合，電信、廣電的業(yè)務(wù)交叉融合將成大勢所趨，兩大行業(yè)的資源因此需要重新分配，產(chǎn)業(yè)鏈也會(huì )因市場(chǎng)爭奪而出現利益沖突。
“現在的情況是，電信部門(mén)在網(wǎng)絡(luò )和市場(chǎng)運營(yíng)上占據優(yōu)勢，廣電則掌控內容話(huà)語(yǔ)權，但這一格局必然改變。”工信部電信研究院專(zhuān)家認為，在三網(wǎng)融合格局下，既有的勢力版圖必然打破重構。
在業(yè)界看來(lái)，通過(guò)部委層面的體制變革，將兩部委的管理職能打散重組，甚至融合成為一個(gè)新的大部門(mén)，并將部分文化職能并入文化、新聞出版等部門(mén)，是最徹底的解決辦法。
早在2007年，就有業(yè)內人士提出，可在原信產(chǎn)部和廣電總局基礎上成立“信監會(huì )”，統籌管理三網(wǎng)融合之后的中國信息產(chǎn)業(yè)。在2008年初的大部制改革過(guò)程中，外界也曾猜測信產(chǎn)部和廣電總局是否會(huì )整合為一，從而在根本上解決兩大體系之間的矛盾沖突。
此外，坊間也曾有傳言，在下一輪的部委職能調整中，三網(wǎng)融合的監管權將重新劃分，廣電網(wǎng)絡(luò )也將納入到國資委、工信部管理，內容和新媒體的監管由廣電總局負責，內容制作則在制播分離后，由未來(lái)的“大文化部”司職。
不過(guò)，短時(shí)間內，這樣的體制變革還是猜測。
此前，國務(wù)院提出未來(lái)5年完成三網(wǎng)融合目標，在2015年基本形成適度競爭的網(wǎng)絡(luò )產(chǎn)業(yè)格局，基本建立適應三網(wǎng)融合的體制和監管體系。但這個(gè)目標并沒(méi)有明確由誰(shuí)來(lái)主導，以怎樣的形式實(shí)現三網(wǎng)融合，如何建立新的體制，并由誰(shuí)來(lái)負責新體制下的監管。
“現在，國家為加快推動(dòng)三網(wǎng)融合，并沒(méi)有對管理體制進(jìn)行調整，而是繞過(guò)體制就事論事。”行業(yè)專(zhuān)家表示，這種方式看上去快刀斬亂麻，但并不能從根源上解決問(wèn)題，“只要存在利益爭奪，就會(huì )不斷有新的矛盾出現。再協(xié)調，也只會(huì )是按下葫蘆浮起瓢，像消防隊一樣疲于奔命。”
財經(jīng)國家周刊
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