專(zhuān)訪(fǎng)信產(chǎn)部陳金橋：IP電話(huà)尋找未來(lái)方向
2004/03/10
盡管FCC仍然支持把IP電話(huà)納入互聯(lián)網(wǎng)增值業(yè)務(wù)的范疇，但隨著(zhù)這一業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展和對傳統電信業(yè)務(wù)的威脅越來(lái)越大，美國電信監管部門(mén)對IP電話(huà)的監管將不會(huì )是一成不變的，肯定會(huì )做出相應調整。
中國的IP電話(huà)業(yè)務(wù)也正在高速發(fā)展之中，除了263、長(cháng)寬等互聯(lián)網(wǎng)公司之外，中國電信、中國網(wǎng)通等傳統電信運營(yíng)商對這個(gè)市場(chǎng)并非視而不見(jiàn)，也加大了這一業(yè)務(wù)的投入力度，但中國IP電話(huà)業(yè)務(wù)的發(fā)展同樣可能遭遇電信監管的問(wèn)題，eNet記者日前就IP電話(huà)在中國的市場(chǎng)前景和管制政策等方面的問(wèn)題專(zhuān)訪(fǎng)了信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信政策研究所所長(cháng)陳金橋。
eNet：從2003年開(kāi)始，美國對于IP電話(huà)是否該受電信監管就有很大的意見(jiàn)分歧，你對此有什么看法？這個(gè)政策可能給包括中國在內的全球其他國家的政策有何影響？
陳金橋：美國電信監管機構近期醞釀出臺基于互聯(lián)網(wǎng)IP技術(shù)的話(huà)音業(yè)務(wù)管制政策，具有自身獨特的背景。
其一是美國國內互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的高度成熟和繁榮，吸引了大批投資者加入，催生了數量龐大、種類(lèi)繁多的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商，這些企業(yè)被管制機構視為電信增值企業(yè)，在產(chǎn)業(yè)鏈上對于網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)商的依賴(lài)性較強，逐漸向傳統意義的基礎電信業(yè)務(wù)－話(huà)音業(yè)務(wù)滲透，在分流電信運營(yíng)商話(huà)音業(yè)務(wù)量的同時(shí)，展開(kāi)了不同技術(shù)的替代競爭；
其二是隨著(zhù)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)革命特別是IPv6開(kāi)始引進(jìn)，互聯(lián)網(wǎng)增值服務(wù)提供商和部分電信設備商攜手開(kāi)發(fā)出能夠保障網(wǎng)絡(luò )信息安全和服務(wù)質(zhì)量的網(wǎng)絡(luò )設備和終端設備，將相對低端的互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)業(yè)務(wù)逐步推向由可運營(yíng)、可管理的IP電信網(wǎng)絡(luò )承載的接近于PSTN（公用電話(huà)交換網(wǎng)）服務(wù)質(zhì)量的本地話(huà)音業(yè)務(wù)，極大地提高了IP電話(huà)業(yè)務(wù)相對于后者的競爭能力；
其三是技術(shù)進(jìn)步和業(yè)務(wù)市場(chǎng)融合，促使電信管制機構考慮將IP電話(huà)業(yè)務(wù)納入監管內容，以適應市場(chǎng)競爭環(huán)境的變化。簡(jiǎn)言之，FCC推出IP電話(huà)管制政策主要基于三大理由：（1）IP技術(shù)和業(yè)務(wù)日趨成熟，并且即將對傳統的PSTN技術(shù)和業(yè)務(wù)形成強大的沖擊，以往實(shí)施的完全不同的管制政策需要適時(shí)轉變，以創(chuàng )造相對公平的競爭環(huán)境；（2）IP電話(huà)的業(yè)務(wù)量和市場(chǎng)規模已經(jīng)涉及眾多消費者的切身利益，需要對其標準和服務(wù)質(zhì)量等方面引入制度規范；（3）監管機構已經(jīng)對IP電話(huà)業(yè)務(wù)的運營(yíng)模式和市場(chǎng)影響進(jìn)行了觀(guān)察評估，認為可以在恰當時(shí)機介入，規范市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)指導，從而推動(dòng)IP電話(huà)業(yè)務(wù)市場(chǎng)本身的有序競爭和健康發(fā)展。
預計FCC出臺上述政策后，將對全球許多國家產(chǎn)生示范效應和借鑒作用。電信業(yè)發(fā)展階段和競爭環(huán)境類(lèi)似的歐盟和部分亞太國家，將在吸收借鑒的基礎上予以改進(jìn)完善。對于中國而言，現階段IP電話(huà)業(yè)務(wù)在本地市場(chǎng)還無(wú)法對PSTN形成全面的挑戰，相關(guān)政策的制定出臺預計要晚1-2年。
eNet：傳統上，所有國家的電信監管部門(mén)對于互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)幾乎都不過(guò)問(wèn)，為什么會(huì )這樣？
陳金橋：各國電信監管機構是否需要對一項電信業(yè)務(wù)進(jìn)行監管，取決于多種因素：首先是該業(yè)務(wù)的競爭性質(zhì)，具有一定壟斷性的業(yè)務(wù)需要嚴格的管制；其次是該業(yè)務(wù)對用戶(hù)利益的影響范圍和影響程度，用戶(hù)數量越多、影響程度越大的電信業(yè)務(wù)，管制者越傾向于干預監督；再次是該業(yè)務(wù)的技術(shù)特性和發(fā)展階段，一般屬于應用新技術(shù)和市場(chǎng)發(fā)育初期的業(yè)務(wù)，管制者參與力度較小；最后是該業(yè)務(wù)對市場(chǎng)主體的影響，屬于基礎設施、基礎需求和互聯(lián)資源的業(yè)務(wù)，無(wú)法完全通過(guò)市場(chǎng)外部公平交易的方式獲得，需要管制者的積極干預。
互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)的興起在全球市場(chǎng)不到10年時(shí)間，其經(jīng)營(yíng)主體較多，用戶(hù)數量相對較小，處于正在快速成長(cháng)和發(fā)育的階段，對于電信運營(yíng)企業(yè)相互競爭不構成實(shí)質(zhì)性影響，因此各國電信管制機構一般不進(jìn)行管制或者采取寬松管制的策略，以激勵技術(shù)業(yè)務(wù)創(chuàng )新和多樣化的異質(zhì)市場(chǎng)競爭。但是，少數國家比如美國市場(chǎng)的發(fā)展情況正在改變這一傳統的管制理念。
eNet：互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)是否將成為長(cháng)途電話(huà)的主流？在目前只有基礎運營(yíng)商有牌照的情況下，競爭是否充分？
陳金橋：從各國長(cháng)途電話(huà)業(yè)務(wù)的承載平臺和技術(shù)實(shí)現方式來(lái)看，通過(guò)IP網(wǎng)絡(luò )疏通的長(cháng)途電話(huà)業(yè)務(wù)的比重日漸提高。在中國市場(chǎng)，自從2000年引入IP長(cháng)途電話(huà)以后，PSTN長(cháng)途電話(huà)業(yè)務(wù)量和業(yè)務(wù)收入持續下降，它已經(jīng)成為除資費標準降低以外我國長(cháng)途電話(huà)業(yè)務(wù)收入持續下降的最重要的原因。電信消費者正在從IP長(cháng)途電話(huà)的異質(zhì)競爭中受益，享受到更低廉的資費，更多的優(yōu)惠套餐，可選擇的更多運營(yíng)商。IP電話(huà)能否成為長(cháng)途電話(huà)業(yè)務(wù)的主流，取決于供求兩方面的因素：
其一是在運營(yíng)商的業(yè)務(wù)供給方面，網(wǎng)絡(luò )容量是否可以支持并發(fā)的高峰業(yè)務(wù)，何種網(wǎng)絡(luò )提供服務(wù)的平均成本和邊際成本更低；
其二是電信用戶(hù)的消費需求方面，IP電話(huà)和傳統的PSTN長(cháng)途電話(huà)是否保持足夠大的價(jià)差，對IP長(cháng)途電話(huà)的服務(wù)質(zhì)量是否有足夠的滿(mǎn)意度。從各國電信市場(chǎng)發(fā)展趨勢來(lái)看，未來(lái)的電信網(wǎng)絡(luò )將是一個(gè)融合話(huà)音、數據、多媒體的綜合平臺，主要采用分組交換技術(shù)來(lái)提供各類(lèi)端到端的業(yè)務(wù)，因此互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)（或者更準確地稱(chēng)為“分組話(huà)音”業(yè)務(wù)）將會(huì )成為話(huà)音業(yè)務(wù)的主流。在當今中國的電信市場(chǎng)上，官方統計的IP電話(huà)業(yè)務(wù)量（與距離幾乎無(wú)關(guān)，99%以上是長(cháng)途電話(huà)）已經(jīng)超過(guò)固定長(cháng)途電話(huà)成為主流的通訊方式。考慮到各類(lèi)“假I(mǎi)P電話(huà)”業(yè)務(wù)（接入端用IP技術(shù)，傳輸和交換采用PSTN技術(shù)，以充分利用PSTN網(wǎng)絡(luò )富余的傳輸和交換能力）的廣泛存在，超過(guò)幅度大小的真實(shí)性受到質(zhì)疑。
中國發(fā)展IP長(cháng)途電話(huà)的初衷是在長(cháng)途電話(huà)業(yè)務(wù)領(lǐng)域引入新技術(shù)，通過(guò)異質(zhì)競爭發(fā)展多樣化的長(cháng)途電話(huà)業(yè)務(wù)，限制盲目建設和降低網(wǎng)絡(luò )建設與運營(yíng)成本。在市場(chǎng)啟動(dòng)初期，因為對IP電話(huà)的市場(chǎng)前景和服務(wù)質(zhì)量沒(méi)有準確的預期，所以采用了發(fā)放試驗牌照和逐個(gè)審批的限制性的市場(chǎng)準入政策。獲得IP電話(huà)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)權的基本是在全國擁有互聯(lián)網(wǎng)骨干和接入資源的基礎電信運營(yíng)商，以保障用戶(hù)服務(wù)質(zhì)量和電話(huà)業(yè)務(wù)的互聯(lián)互通。但在市場(chǎng)競爭方面，允許企業(yè)采取外置終端、預置號碼、發(fā)行IP電話(huà)卡等多種方式，初步形成了有效競爭的局面。在我國，發(fā)展基于互聯(lián)網(wǎng)的IP電話(huà)，關(guān)鍵不在于運營(yíng)商數量的進(jìn)一步增加，而在于業(yè)務(wù)互通程度和用戶(hù)服務(wù)質(zhì)量的高低。當然，如果能夠適當放寬IP長(cháng)途電話(huà)業(yè)務(wù)的市場(chǎng)準入門(mén)檻，預計能夠形成更加充分競爭的局面。
eNet：去年263、長(cháng)寬等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)紛紛推出互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)業(yè)務(wù)，他們是否打了政策的擦邊球？
陳金橋：長(cháng)寬、263等公司主要是經(jīng)營(yíng)互聯(lián)網(wǎng)接入和信息服務(wù)的電信增值企業(yè)，它們推出的互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)與基礎電信運營(yíng)商的IP電話(huà)業(yè)務(wù)具有一定差別。首先，其業(yè)務(wù)實(shí)現方式更多采取PC2PHONE以及PC2PC方式，而IP電話(huà)主要采用PHONE2PHONE的方式；其次，前者需要利用基礎電信運營(yíng)商的城域網(wǎng)和骨干傳輸網(wǎng)資源，甚至需要利用后者的營(yíng)業(yè)服務(wù)設施；第三，其面向的客戶(hù)主要是企業(yè)級的商業(yè)客戶(hù)，通信消費的數據業(yè)務(wù)量較大，話(huà)音業(yè)務(wù)相對較小，后者正好相反；第四，該業(yè)務(wù)主要依托公眾互聯(lián)網(wǎng)，服務(wù)質(zhì)量難以獲得有效保障，而基礎電信運營(yíng)商提供的IP電話(huà)業(yè)務(wù)采用數據專(zhuān)網(wǎng)和PSTN網(wǎng)絡(luò )來(lái)保障服務(wù)質(zhì)量。
由于上述原因，我國電信管制機構并沒(méi)有將這種純粹的互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)業(yè)務(wù)納入嚴格管制的范圍，允許部分企業(yè)在資源能夠保障的情況下，自行開(kāi)展商用試驗。隨著(zhù)技術(shù)進(jìn)步和運營(yíng)經(jīng)驗的積累，互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)業(yè)務(wù)將會(huì )成為大眾普及的基礎話(huà)音業(yè)務(wù)，那時(shí)管制機構將會(huì )適時(shí)介入。所以，長(cháng)寬等企業(yè)擬經(jīng)營(yíng)的互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)業(yè)務(wù)處于管制政策的空白地帶，不能夠完全適用IP電話(huà)的管制政策，可以稱(chēng)為經(jīng)營(yíng)策略上的政策擦邊球。
eNet：目前互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)都是通過(guò)代理或者與基礎運營(yíng)商合作的方式經(jīng)營(yíng)IP電話(huà)業(yè)務(wù)，你覺(jué)得互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)是否可能取得獨立的運營(yíng)牌照？
陳金橋：在中國的電信市場(chǎng)上，IP電話(huà)業(yè)務(wù)還是比照基礎電信業(yè)務(wù)來(lái)進(jìn)行監管，因此互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)企業(yè)還不可能直接經(jīng)營(yíng)上述業(yè)務(wù)。在此情況下，繞開(kāi)政策壁壘，降低建設和運營(yíng)成本的最佳途徑就是與基礎運營(yíng)商展開(kāi)合作或者進(jìn)行代理，獲得相對穩定的業(yè)務(wù)分成或者用戶(hù)分成的收益。
未來(lái)幾年，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)能否獲得獨立運營(yíng)牌照不完全取決于政府和管制機構一方的立場(chǎng)，主要看以下幾類(lèi)因素的變化情況：（1）IP電話(huà)和互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)的市場(chǎng)發(fā)展空間，是否有必要引入除基礎網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)商以外的獨立經(jīng)營(yíng)者；（2）IP電話(huà)業(yè)務(wù)的發(fā)展趨勢，是否可以保障網(wǎng)絡(luò )的安全和用戶(hù)的服務(wù)質(zhì)量；（3）電信產(chǎn)業(yè)鏈的變化與合作經(jīng)營(yíng)模式的演變，基礎電信運營(yíng)商是否有足夠的動(dòng)力支持虛擬和轉售經(jīng)營(yíng)的發(fā)展；（4）管制機構對業(yè)務(wù)性質(zhì)和市場(chǎng)競爭狀況的判斷，是否能夠展開(kāi)充分的市場(chǎng)競爭以增進(jìn)電信用戶(hù)的權益。
綜合上述因素判斷，在未來(lái)2-3年內，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)單獨獲得IP電話(huà)運營(yíng)牌照的可能性不大，否則將出現拔苗助長(cháng)的過(guò)度競爭現象，反而不利于引入NGN網(wǎng)絡(luò )和分組話(huà)音業(yè)務(wù)的發(fā)展。隨著(zhù)時(shí)間的推移，單獨經(jīng)營(yíng)IP電話(huà)業(yè)務(wù)運營(yíng)商可能出現，但其業(yè)務(wù)的范圍和特點(diǎn)將與目前的業(yè)務(wù)具有顯著(zhù)差異。
eNet：目前中國電信監管部門(mén)對于互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)是什么態(tài)度？在新的《電信法》中是否會(huì )包括這方面的內容？
陳金橋：簡(jiǎn)單概括我國電信監管部門(mén)對于互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)的態(tài)度并不容易。首先在理解上就會(huì )出現分歧，什么是“互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)”？在互聯(lián)網(wǎng)上提供類(lèi)似PSTN的話(huà)音業(yè)務(wù)，還是基于IP技術(shù)以至于NGN網(wǎng)絡(luò )的分組話(huà)音業(yè)務(wù)。不同的理解將會(huì )導致不同的政策意向和管制思路。從現階段的市場(chǎng)現實(shí)來(lái)看，互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)主要是指不同于基礎電信運營(yíng)商提供的IP電話(huà)業(yè)務(wù)以外的一種面向企業(yè)級用戶(hù)、采取多種終端聯(lián)絡(luò )方式、基于公眾互聯(lián)網(wǎng)、實(shí)時(shí)性和服務(wù)質(zhì)量較低的話(huà)音業(yè)務(wù)。這一市場(chǎng)正處于前期的培育開(kāi)發(fā)階段，用戶(hù)規模還不大，全行業(yè)的技術(shù)標準尚未形成，網(wǎng)絡(luò )設備尚不穩定，今后將逐步向NGN的分組話(huà)音業(yè)務(wù)轉變。由于技術(shù)條件和市場(chǎng)基礎較為薄弱，對傳統電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)沖擊不大，所以管制機構基本沒(méi)有系統成型的政策，采取跟蹤監測的態(tài)度鼓勵業(yè)務(wù)創(chuàng )新，在恰當的時(shí)機才會(huì )全面介入并予以規范引導。
《電信法》是一部調整電信業(yè)基本利益關(guān)系的法律，其涉及范圍十分廣泛，要保障普遍適用性和一定的前瞻性。其中，在電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)管理方面，突出強調了公開(kāi)的市場(chǎng)準入政策以及科學(xué)的業(yè)務(wù)分類(lèi)管理，做出原則性規定的同時(shí)，授權電信管制機構依據電信技術(shù)和市場(chǎng)環(huán)境的變化，不斷完善電信業(yè)務(wù)的分類(lèi)管理政策。由于互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)從技術(shù)到市場(chǎng)均不太成熟，而且缺乏統一的行業(yè)標準，因此在新的《電信法》草案中尚未對此做出明確的界定和規范。預計在今后的配套法規中，特別是電信業(yè)務(wù)分類(lèi)目錄和管理辦法中，將會(huì )出現上述業(yè)務(wù)的基本政策和管制思路。
eNet：是否可以認為，通過(guò)QQ、MSN等即時(shí)通訊軟件的網(wǎng)絡(luò )音頻、視頻聊天也是互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)的一部分？
陳金橋：從電信用戶(hù)實(shí)現的基本功能而言，QQ、MSN等即時(shí)通訊軟件提供的音頻、視頻聊天業(yè)務(wù)也屬于互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)業(yè)務(wù)，只是它的用戶(hù)終端、服務(wù)平臺和業(yè)務(wù)實(shí)現方式與傳統意義的互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)略有不同。目前，PC的普及和互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展為IMS（即時(shí)消息）業(yè)務(wù)提供了廣闊的發(fā)展空間，在傳統的固定電話(huà)和移動(dòng)電話(huà)上，正在融入這種全新的溝通聯(lián)絡(luò )方式。我們預計，隨著(zhù)多網(wǎng)融合技術(shù)和市場(chǎng)的演進(jìn)，IMS業(yè)務(wù)將會(huì )成為新的業(yè)務(wù)增長(cháng)點(diǎn)，互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)也將獲得更加豐富的業(yè)務(wù)表現形式。
eNet：請談一下互聯(lián)網(wǎng)和電信網(wǎng)的融合趨勢，是否將會(huì )產(chǎn)生更多兩網(wǎng)結合的新業(yè)務(wù)？
陳金橋：電信網(wǎng)、計算機網(wǎng)和有線(xiàn)電視網(wǎng)的融合發(fā)展，在多年以前就已經(jīng)被廣大的技術(shù)專(zhuān)家所推崇，然而決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的不僅是技術(shù)，還有市場(chǎng)需求和管制政策等因素。近十年來(lái)，電信網(wǎng)和計算機網(wǎng)的結合日趨緊密，兩者互為基礎互為供求。但在計算機國際互聯(lián)網(wǎng)廣泛發(fā)展以后，電信網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)的外部融合才逐漸成為主流，并催生出更多的新業(yè)務(wù)和新企業(yè)。
電信網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)相互融合的主要特點(diǎn)和趨勢如下：
（1）客戶(hù)群日益趨同，業(yè)務(wù)價(jià)值相互促進(jìn)；
（2）客戶(hù)終端交叉融合，更加多樣化；
（3）互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對基礎電信企業(yè)具有強烈的外部依賴(lài)性；
（4）客戶(hù)需求推動(dòng)電信服務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)緊密結合；
（5）互聯(lián)網(wǎng)增值服務(wù)成為電信增值業(yè)務(wù)的主要增長(cháng)點(diǎn)；
（6）互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展促進(jìn)電信網(wǎng)絡(luò )標準化和電信市場(chǎng)全球化。
毫無(wú)疑問(wèn)，上述兩網(wǎng)融合最大的受益者是用戶(hù)，他們將從融合的網(wǎng)絡(luò )中獲得更多更優(yōu)的信息、娛樂(lè )、商務(wù)、金融等服務(wù)，獲得全新的工作與生活體驗。我們預計，互聯(lián)網(wǎng)的開(kāi)放性和電信網(wǎng)的標準性、安全性將加速融合，催生出全新的業(yè)務(wù)類(lèi)型和服務(wù)模式，這種變化將考驗運營(yíng)商、服務(wù)商，更加考驗電信監管部門(mén)。
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