國外IPTV業(yè)務(wù)管制 走出灰色地帶
2007/05/16
自1999年英國Video Networks公司推出IPTV業(yè)務(wù)以來(lái)，國外的許多電信運營(yíng)商相繼進(jìn)入IPTV市場(chǎng)，IPTV業(yè)務(wù)方興未艾。
IP技術(shù)的產(chǎn)生和發(fā)展帶來(lái)了管制上的新挑戰。目前,世界各國對IPTV的管制態(tài)度不盡相同。在一些已經(jīng)成立了融合管制機構或者電信和有線(xiàn)電視允許互相滲透的國家，對IPTV的態(tài)度相對緩和，并已經(jīng)開(kāi)始了IPTV管制方面的研究，如美國和歐盟國家；而在那些電信和有線(xiàn)電視管制機構分立的國家，由于利益的對立，對于IPTV的管制還處于灰色地帶，如亞太地區的一些國家和地區。在這些國家或地區，電信和廣播電視的管制是在兩個(gè)監管實(shí)體下進(jìn)行的，缺乏一個(gè)有效的支持電信和廣播電視業(yè)務(wù)融合的管制框架。電信和廣播電視的分而治之，造成業(yè)務(wù)提供者獲得管制許可的程序復雜而繁瑣，如韓國的KT和Hanaro正在努力游說(shuō)管制部門(mén)，以獲得電視/寬帶廣播的許可證。同時(shí)，IPTV為電信和廣電兩個(gè)利益團體之間帶來(lái)了潛在的利益沖突。在這種管制形態(tài)和競爭態(tài)勢下，IPTV成為管制的難點(diǎn)，對IPTV是否實(shí)施有效管制也成為IPTV發(fā)展的障礙。
IPTV的市場(chǎng)準入
IPTV的市場(chǎng)準入包括兩方面的問(wèn)題：一是國家管制機構允許經(jīng)營(yíng)IPTV市場(chǎng)主體的范圍；二是這些被允許的市場(chǎng)主體從事IPTV業(yè)務(wù)門(mén)檻的高低。
第一個(gè)問(wèn)題涉及的主要是，國家是否允許傳統的電信公司從事IPTV業(yè)務(wù)。根據各國電信市場(chǎng)的實(shí)際情況，在那些電信市場(chǎng)比較發(fā)達的國家，一般都實(shí)行全業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，不但允許有線(xiàn)電視運營(yíng)商提供語(yǔ)音服務(wù)，也允許電信公司提供電視業(yè)務(wù)。英國是歐盟國家中較早開(kāi)始電信運營(yíng)商和有線(xiàn)電視公司之間全業(yè)務(wù)競爭的國家。1992年，英國修訂了有線(xiàn)廣播電視法案，允許有線(xiàn)電視公司兼營(yíng)電話(huà)業(yè)務(wù)，而對電信運營(yíng)商提供有線(xiàn)電視業(yè)務(wù)的許可證最初只是特許發(fā)放，限制傳統電信運營(yíng)商——英國電信（BT）向大眾提供廣播業(yè)務(wù)。但是，這項限制性規定并沒(méi)有考慮應用到通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)傳送的廣播業(yè)務(wù)上。1997年，英國又作出決定，逐步取消對公眾電信運營(yíng)商經(jīng)營(yíng)廣播電視業(yè)務(wù)的限制。目前，英國基本實(shí)現了有線(xiàn)電視與電信業(yè)務(wù)的對稱(chēng)開(kāi)放。
美國于1996年頒布的《電信法》允許傳統電信運營(yíng)商（ILEC）進(jìn)入視頻市場(chǎng)，政策制定者希望ILEC能夠進(jìn)入視頻傳送市場(chǎng)，有線(xiàn)電視運營(yíng)商能夠進(jìn)入本地電話(huà)市場(chǎng)。前FCC主席曾表示：“政府不是阻礙IPTV部署的因素”，FCC的政策是鼓勵高速互聯(lián)網(wǎng)接入的發(fā)展，允許通過(guò)不同的傳送平臺提供電視業(yè)務(wù)。
第二個(gè)問(wèn)題主要針對許可證，即傳統的電信公司需要取得哪些許可證才可以從事IPTV業(yè)務(wù)。許可證之所以重要，是因為其本身就可以成為市場(chǎng)準入的壁壘。拿美國的情況來(lái)說(shuō)，根據美國的法律，經(jīng)營(yíng)有線(xiàn)電視業(yè)務(wù)的公司必須擁有本地的特許權，并需要為此付費。因此，對于新開(kāi)展電視業(yè)務(wù)的RBOC（經(jīng)營(yíng)傳統電話(huà)業(yè)務(wù)的地方貝爾運營(yíng)公司）來(lái)說(shuō)，在提供IPTV業(yè)務(wù)之前，必須取得地方政府的“特別許可”。而美國有數千家特許主體，
每個(gè)主體都有自己的申請流程、規則和費用。RBOC如果要獲得每一個(gè)本地許可，則需要花費數年的時(shí)間和高額的費用。因此，單純?yōu)楂@得所需要的特許權，就足以使電話(huà)公司開(kāi)展電視業(yè)務(wù)的速度慢下來(lái)。因此，許可證是各國電信公司進(jìn)入IPTV市場(chǎng)的最大障礙。
筆者認為，許可證問(wèn)題的實(shí)質(zhì)涉及對IPTV業(yè)務(wù)性質(zhì)的認定問(wèn)題，即IPTV究竟屬于信息服務(wù)還是電視服務(wù)。根據其歸屬的業(yè)務(wù)種類(lèi)不同，開(kāi)展IPTV業(yè)務(wù)所需要獲得的許可證也就不同。如果歸于信息服務(wù)，則電信公司大多已經(jīng)獲得了信息服務(wù)的許可證。即使未獲得，那么申請獲得的手續也不麻煩。而如果將其劃入電視服務(wù)的話(huà)，電信公司則需要重新申請獲得開(kāi)展電視業(yè)務(wù)的許可證。在那些管制機構分立的國家，出于部門(mén)利益的考慮，電信公司并不能很容易地獲得電視業(yè)務(wù)許可證。如同上文所提到的美國電信運營(yíng)商所遇到的困境一樣，許可證明顯阻礙了電信運營(yíng)商和有線(xiàn)電視提供商展開(kāi)平等競爭。
針對IPTV性質(zhì)的歸屬問(wèn)題，美國進(jìn)行了激烈的討論：“電信公司在運營(yíng)IPTV前，是否應取得電視許可權？”“IPTV應該是電視業(yè)務(wù)還是數據業(yè)務(wù)？”對此，電信和有線(xiàn)電視兩大陣營(yíng)各執一詞。就此問(wèn)題，FCC主席表示，“FCC的政策應該方便有線(xiàn)電視公司以外的競爭者（電信運營(yíng)商）進(jìn)入視像業(yè)，不應在‘本地特許’方面出現障礙。”這可謂是對IPTV管制爭議具有傾向性的態(tài)度。
IPTV業(yè)務(wù)催生新的管制機構
2003年，英國推出了新的《通信法》，其主要內容是成立融合的管制機構——Ofcom。Ofcom代替了英國原來(lái)的5個(gè)電信管理機構（Oftel、獨立電視委員會(huì )、無(wú)線(xiàn)局、無(wú)線(xiàn)通信agency和廣播標準委員會(huì )），這個(gè)超管制機構設置的目的是使通信領(lǐng)域的相關(guān)政策更加明確和一致。2003年頒布的《通信法》規定了Ofcom在電子通信網(wǎng)絡(luò )、服務(wù)和廣播領(lǐng)域的職責和權力，并對5個(gè)歐盟通信指令中的4個(gè)作出具體實(shí)施規定。法國等一批歐盟國家在ICT產(chǎn)業(yè)有三大監管機構：無(wú)線(xiàn)電頻譜分配機構、電信監管機構、廣播電視監管機構。為了讓所有的網(wǎng)絡(luò )都能運行融合的業(yè)務(wù)、技術(shù)，歐盟幾年前就已經(jīng)通過(guò)新的管制框架，20多個(gè)歐盟成員國正在積極醞釀成立新的融合監管機構。
各國對IPTV業(yè)務(wù)內容的管制
筆者認為，IPTV內容管制的實(shí)質(zhì)問(wèn)題是國家對基于IP傳送的內容是否進(jìn)行管制。對此，各國在這一問(wèn)題上表現出不同的態(tài)度：
新加坡是全世界互聯(lián)網(wǎng)普及率最高的國家。在互聯(lián)網(wǎng)管制方面，新加坡通過(guò)了《網(wǎng)絡(luò )管理辦法》、《網(wǎng)絡(luò )行為準則》和《網(wǎng)絡(luò )內容指導原則》，明確網(wǎng)絡(luò )活動(dòng)必須依照該規定，若通過(guò)網(wǎng)絡(luò )傳遞下列內容者，將對網(wǎng)絡(luò )業(yè)者予以處罰：①危害公共安全與國防（如危言聳聽(tīng)、破壞政府威信、誤導公眾與反對政府言論）；②破壞種族及宗教和諧（如引起種族仇恨、宗教狂熱等）；③違反公共道德（如色情、猥褻、暴力、恐怖、裸體、性、同性戀等）。
德國是全球第一個(gè)制定網(wǎng)絡(luò )成文法的國家。政府于1997年頒布《信息與通訊服務(wù)法》（又稱(chēng)多元媒體法），用來(lái)解決經(jīng)由網(wǎng)絡(luò )傳輸的違法內容，包含猥褻、色情、惡意言論、謠言、反猶太人等宣揚種族主義的言論，還嚴格規范了有關(guān)納粹的言論思想與圖片等相關(guān)信息。此法規定：“內容服務(wù)者”需要就其服務(wù)內容的合法性負責；“服務(wù)提供者”在明知其內容不合法，且可以以技術(shù)阻止其內容進(jìn)入的情況下方需負責；至于“接入服務(wù)提供者”則是提供接入服務(wù)的運營(yíng)商，其業(yè)務(wù)范圍與網(wǎng)絡(luò )內容并無(wú)直接關(guān)系，無(wú)須對網(wǎng)絡(luò )內容負責。
美國于1996年通過(guò)《適當通訊法》，其中規定，在未滿(mǎn)十八歲未成年者可以接觸到的電信裝置或交互式的計算機服務(wù)上，制作、裝設、教唆、傳播或容許任何傳播具有猥褻、低俗不雅的內容（包含言論、詢(xún)問(wèn)、建議、影像等），或展示任何“當代社會(huì )標準”判斷下，明顯令人不悅的方式描寫(xiě)性交活動(dòng)或器官者，將被視為犯罪，違者將處以?xún)扇f(wàn)五千美元以下罰金，二年以下徒刑，或兩者并罰。但是，此法被聯(lián)邦最高法院于1997年6月以“違反成年人的言論自由基本權利”為由，判決該法違憲。
美國于1998年10月通過(guò)的《網(wǎng)絡(luò )免稅法案》中規定，商業(yè)成人網(wǎng)站經(jīng)營(yíng)者若提供給未滿(mǎn)18歲者瀏覽缺乏嚴肅文學(xué)、藝術(shù)、政治、科學(xué)價(jià)值的裸體與性行為影像及文字內容時(shí)，不得享有網(wǎng)絡(luò )免稅之優(yōu)惠。而此法立即受到相關(guān)部門(mén)的質(zhì)疑，賓州地方法院于該法實(shí)施的同一天便發(fā)出禁止令，禁止司法部依據該法執行和起訴。
美國在相關(guān)立法失敗后，就轉入了行業(yè)自律以及運用技術(shù)手段，對部分網(wǎng)絡(luò )內容做勸導與管理，并呼吁家長(cháng)、電信行業(yè)、學(xué)校、圖書(shū)館及政府相關(guān)部門(mén)一起合作，更加注重對兒童身心健康的保護，使其免受有害信息的侵害。
加拿大對互聯(lián)網(wǎng)內容的管理采取“自我規制”的手段，即通過(guò)國家的正式授權，由行業(yè)自行對網(wǎng)絡(luò )內容進(jìn)行管制。
“自我規制”的含義是：通過(guò)私人自治、市場(chǎng)主導，能夠形成互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)應遵循的游戲規則，并有助于國家正式立法，提高政府管制效率。加拿大的“自我規制”實(shí)踐，旨在增強互聯(lián)網(wǎng)運行的確定性和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的效率，其根本價(jià)值取向在于保持和促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)上“言說(shuō)的自由”或“表達自由”，以及信息的自由流動(dòng)，并形成對有爭議的和攻擊性網(wǎng)絡(luò )信息的糾紛解決機制。
正是在“自我規制”思想的指導下，加拿大已經(jīng)成為世界上最發(fā)達的“互聯(lián)網(wǎng)國家”。2000年初，加拿大34%的家庭、61%的中小企業(yè)和所有的公立學(xué)校、圖書(shū)館都已經(jīng)連通互聯(lián)網(wǎng)。加拿大將網(wǎng)絡(luò )信息分為非法信息和攻擊性信息兩類(lèi)。非法性信息的認定標準是以加拿大現行法律為依據，而攻擊性信息則是指那些盡管沒(méi)有違反加拿大現行法律，但是為公眾的、社會(huì )的、文化的行為準則所不認可，如面向未成年人的煙酒廣告、暴力內容，以及其他種種“反社會(huì )”的行為，對攻擊性信息的界定和規制都有賴(lài)于公眾的選擇和行業(yè)組織的自律。
同時(shí)，加拿大還加強了對公眾互聯(lián)網(wǎng)知識的教育。加拿大先后制定了若干自律性的道德規范，如互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商協(xié)會(huì ) (CAIP)就規定：“CAIP成員不應有意提供非法信息的服務(wù)”，并且“和法律執行部門(mén)保持合作”，如加拿大標準化協(xié)會(huì )的《個(gè)人信息保護示范法》和《電子商務(wù)中的消費者保護原則》。同時(shí)，加拿大政府還頒布了《自律性規范指南的發(fā)展和應用》。在所有這些過(guò)程中，加拿大政府并非無(wú)事可做，而是依然扮演著(zhù)政策的倡導者和制定者的角色，并保障“自我規制”實(shí)踐的公平運作，并特別注重對消費者、公眾和中小企業(yè)權益的保護，必要時(shí)還提供資金上的支持以及國際間的合作。
中國信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)(www.cnii.com.cn)
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