分析：增值電信業(yè)蓬勃發(fā)展，監(jiān)管工作如何進行

2002/07/12

未來的幾年里，增值電信企業(yè)的數(shù)量還將保持快速增長的勢頭。大量中小企業(yè)進入電信市場，加快了增值電信業(yè)務的蓬勃發(fā)展，同時也給電信市場的監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)。

隨著我國電信改革的深入，電信市場逐步由封閉走向開放、由壟斷走向競爭。《中華人民共和國電信條例》的頒布和信息產(chǎn)業(yè)部《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》、《電信業(yè)務經(jīng)營許可證管理辦法》的出臺，極大地促進了增值電信業(yè)務的發(fā)展，特別是在我國已經(jīng)加入WTO，多種經(jīng)營主體、多渠道的資金將進入增值電信服務市場，我國的增值電信企業(yè)面臨新的發(fā)展機遇。

1993年以來，我國電信業(yè)先后進行了一系列改革，在基礎電信領域形成了中國電信、中國聯(lián)通、中國移動、中國網(wǎng)通等運營企業(yè)共同競爭的格局，基礎電信網(wǎng)絡的競爭與發(fā)展也為增值電信服務的發(fā)展創(chuàng)造了良好機遇。以江蘇省為例，到今年6月，從事增值電信業(yè)務或作為增值業(yè)務管理的增值電信企業(yè)已達到二百三十多家，業(yè)務涵蓋無線電尋呼、800MHz模擬集群通信、電話信息服務、呼叫中心服務、因特網(wǎng)接入服務、因特網(wǎng)信息服務、移動網(wǎng)增值電信服務等范圍。信息產(chǎn)業(yè)部張春江副部長在2001年中國加入WTO與增值電信業(yè)務研討會上也指出，要鼓勵中小企業(yè)加入電信業(yè)務市場，形成萬馬奔騰的局面。可以說未來的幾年里，增值電信企業(yè)的數(shù)量還將有一個快速增長的勢頭。大量中小企業(yè)進入電信市場，加快了增值電信業(yè)務的蓬勃發(fā)展，營造了電信市場百花齊放、百家爭鳴的良好格局，同時也給電信市場的監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)。在鼓勵和扶持增值電信服務發(fā)展的同時，怎樣加強對增值電信企業(yè)的管理，建立行之有效的管理模式，幫助增值電信企業(yè)解決發(fā)展中的問題，應該引起電信監(jiān)管部門的高度重視。

新組建的各省通信管理局已在電信市場監(jiān)管中嶄露頭角，在基礎電信領域逐步建立和完善了有關互聯(lián)互通、電信資費管理、電信服務監(jiān)管、網(wǎng)間通信質量監(jiān)管、投訴機制、應急通信、安全生產(chǎn)、信息安全等方面的一整套管理規(guī)范和管理模式，對促進電信市場的健康發(fā)展起到了關鍵作用。然而，一方面隨著增值電信企業(yè)的增多，經(jīng)營主體和業(yè)務服務的多樣化，以及電信監(jiān)管機構有待加強，全國許多地方對增值電信企業(yè)的管理相對基礎電信企業(yè)的管理有著較大的差距；另一方面，增值電信服務具有服務內容豐富多彩，服務方式個性化等特點，與增值電信企業(yè)對市場反應靈敏、企業(yè)經(jīng)營狀況起伏較大，用人機制和激勵機制相對靈活、管理人員變動頻繁等現(xiàn)狀，都給市場的監(jiān)管增加了難度。集中反映在監(jiān)管的渠道不暢，監(jiān)管的模式和方式方法落后，管理的服務意識不強等等。有的地方甚至只抓每年一度的年檢工作，放松日常的監(jiān)管，許多管理方法還停留在過去政企合一時的“行管”模式上。因此，隨著監(jiān)管力量不足與市場迅速發(fā)展的矛盾日顯突出，過去舊的市場監(jiān)管模式顯然已遠遠不能適應需要。

首先，增值電信企業(yè)新入市場，缺乏電信企業(yè)管理經(jīng)驗，各項管理制度不健全，市場不規(guī)范經(jīng)營行為時有發(fā)生，市場的日常監(jiān)管有待加強；其次，增值電信企業(yè)分布相對分散，市場監(jiān)管力量薄弱，信息渠道不暢，導致市場監(jiān)管的法律法規(guī)不能及時得以貫徹，市場情況不能及時反饋，市場的不規(guī)范行為不能及時糾正；最后，市場的健康發(fā)展缺乏有效的管理機制和手段，對協(xié)調增值電信企業(yè)與基礎電信企業(yè)間的公平接入、合作協(xié)作等方面力度不夠。對增值電信企業(yè)管理模式和管理方法的改革，應當作為當前電信市場管理的重要內容之一，加強研究，努力創(chuàng)新。要圍繞“管理便捷，渠道暢通，正確引導，促進發(fā)展”這個目標，充分發(fā)揮政府、行業(yè)協(xié)會和社會各界的監(jiān)督作用，以強化行業(yè)和企業(yè)自律建設為核心，實行對增值電信企業(yè)從市場準入、業(yè)務的公平接入、完善內部管理、提高服務水平和服務質量、確定合理的資費標準、規(guī)范市場經(jīng)營行為，到完善企業(yè)市場退出機制全過程的監(jiān)管。為此，必須從以下幾方面努力。

一、營造一個公平有效的市場環(huán)境，將放松管制與規(guī)范競爭秩序結合起來。

隨著增值電信企業(yè)的發(fā)展和壯大，市場主體日趨多樣化，而無法可依、無章可循，勢必造成市場秩序的混亂。所謂放松管制，主要體現(xiàn)在降低市場準入門檻、簡化市場準入手續(xù)、實行資費以成本定價市場調節(jié)為主，加大增值電信企業(yè)的自主權等方面。但放松管制并不是不要管制，而是將管制的重點放到電信服務質量和市場經(jīng)營行為上，為社會提供更好的電信服務。同時，在積極發(fā)展增值電信服務的過程中，既要預防那種一哄而起又一哄而散、盲目跟風的投資現(xiàn)象，又要加強電信市場行政執(zhí)法力度，堅決打擊無證經(jīng)營、非法經(jīng)營行為，保護合法經(jīng)營者和用戶的權益。

二、建立兩個電信市場管理網(wǎng)絡，將便捷的管理與暢通的渠道結合起來。

所謂兩個管理網(wǎng)絡，一個為“電信市場監(jiān)管組織管理網(wǎng)絡”，即建立省級以省通信管理局和省通信行業(yè)協(xié)會為主，地市以市級通信行業(yè)協(xié)會協(xié)助管理，縣及縣級市以聘請信息員的三級管理方式，組成政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)自律一體化的增值電信企業(yè)市場管理新模式。目前，依靠通信行業(yè)協(xié)會、互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會和社會各界的力量，變管理部門的定期或不定期檢查為社會廣泛參與的監(jiān)督很有必要。通過建立電信用戶申訴受理中心，設立社會監(jiān)督舉報電話和投訴信箱，成立由社會各行業(yè)人員、專家和消費者組成的電信服務監(jiān)督委員會，委托中介機構組織電信服務質量評定，及時反饋和掌握不同業(yè)務、不同區(qū)域和不同企業(yè)的電信服務狀況，這樣才能抓住電信市場監(jiān)管的重點。

另一個為“電信市場監(jiān)管信息溝通網(wǎng)絡”，即建立電信監(jiān)管部門與電信增值企業(yè)之間的日常聯(lián)系渠道。利用先進的技術手段，如省通信管理局網(wǎng)站，建立面向增值電信企業(yè)的電子郵箱系統(tǒng)，給每個增值電信企業(yè)分配固定的郵箱地址，建立增值電信企業(yè)每天上網(wǎng)查看制度，構建上下溝通的網(wǎng)絡。通過該網(wǎng)絡電信管理部門可以傳達相關通知和管理規(guī)定，接收電信業(yè)務經(jīng)營服務情況季度報表了解企業(yè)動態(tài)，跟蹤企業(yè)經(jīng)營狀況，同時企業(yè)可及時反映需要監(jiān)管部門協(xié)調解決的問題和本企業(yè)的變更情況，從而保證了增值電信企業(yè)與電信監(jiān)管部門的日常聯(lián)系，提高監(jiān)管部門對市場的反應能力。利用“電信市場監(jiān)管信息溝通網(wǎng)絡”還可以建立網(wǎng)上業(yè)務申報服務，大大提高工作效率。

三、正確處理好三個方面的關系，將做好電信服務與正確處理企業(yè)利益結合起來。

處理好增值電信企業(yè)與電信監(jiān)管部門間的關系。電信監(jiān)管部門要轉變政府職能，樹立服務意識，依法行政，為增值電信企業(yè)創(chuàng)造公開、公正、廉潔、高效的管理環(huán)境。電信增值企業(yè)則必須服從電信監(jiān)管部門的管理，不斷開拓增值電信服務的新領域，促進各行各業(yè)加速利用信息技術和網(wǎng)絡技術，努力改善服務，提高自身競爭力。

處理好增值電信企業(yè)與基礎電信企業(yè)間的關系。增值電信企業(yè)是我國電信市場的重要組成部分，增值電信業(yè)務的發(fā)展是對基礎電信業(yè)務的補充、豐富和延伸。長期以來，基礎電信企業(yè)占據(jù)著資產(chǎn)規(guī)模和市場份額的絕對優(yōu)勢，增值電信企業(yè)只能在其競爭夾縫中尋求生存空間。因此，盡快建立增值電信企業(yè)與基礎電信企業(yè)間的良性協(xié)作，引導企業(yè)經(jīng)營更注重專業(yè)化分工及服務的社會化非常必要。增值電信企業(yè)與基礎網(wǎng)絡運營商之間，不僅僅是競爭的關系，更主要的是一個產(chǎn)業(yè)價值鏈上下游合作的相互依存互利互惠、共同發(fā)展的關系。電信監(jiān)管部門應該創(chuàng)造一種機制，鼓勵基礎電信企業(yè)轉變觀念，開放基礎網(wǎng)絡設施，加快增值電信服務平臺建設，促進增值電信企業(yè)開發(fā)各種各樣、豐富多彩適應市場需要的業(yè)務，建立增值電信企業(yè)與基礎電信企業(yè)間的良性協(xié)作關系，培育有利于電信業(yè)長期共同繁榮的合作局面。

處理好增值電信企業(yè)與用戶、社會輿論間的關系。增值電信服務在為社會提供多樣化的電信服務的同時，建立良好的服務和規(guī)范的市場行為尤為重要。電信監(jiān)管部門要引導增值電信企業(yè)本著“全心全意為電信用戶服務”的宗旨，切實保護用戶的權益，樹立自身的良好形象，建立企業(yè)服務、用戶投訴等機制，認真對待用戶和社會輿論的監(jiān)督。

四、充分發(fā)揮四個方面的積極性，將政府監(jiān)管與社會監(jiān)管結合起來。

充分發(fā)揮電信監(jiān)管部門的積極性。提高電信市場監(jiān)管人員的管理素質和管理水平，改變工作作風，運用技術的手段，做到“人管”與“技管”相結合，不斷總結市場監(jiān)管經(jīng)驗，形成一套科學實用的增值電信企業(yè)監(jiān)管方法。通過電信用戶申訴受理中心面向社會，真誠地為用戶服務，促進電信企業(yè)改進工作，樹立電信監(jiān)管部門在全社會的良好形象。

充分發(fā)揮增值電信企業(yè)的積極性。加強企業(yè)本身的自律建設，指定由跨省聯(lián)網(wǎng)電信企業(yè)的省公司或省會分支機構或相關臺站作為業(yè)務牽頭單位，負責本網(wǎng)在省內的聯(lián)絡工作，協(xié)助電信監(jiān)管部門對本網(wǎng)分支機構的管理。

充分發(fā)揮電信行業(yè)協(xié)會的積極性。電信行業(yè)協(xié)會是電信監(jiān)管部門工作的延伸，是政府加強市場監(jiān)管的助手，應盡快引導和建立健全省、市通信行業(yè)協(xié)會和其他中介組織，借鑒發(fā)達國家在運作機制上的成功經(jīng)驗和做法，加快自身改革，在維護行業(yè)自律方面切實發(fā)揮作用，真正成為政府和企業(yè)之間的橋梁。

充分發(fā)揮社會輿論和社會監(jiān)督的積極性。電信服務涉及社會的方方面面和千家萬戶，電信監(jiān)管部門和增值電信企業(yè)都要溝通與社會聯(lián)系的渠道，完善用戶投訴、申訴機制，認真對待電信用戶、相關部門及新聞媒體的投訴。電信監(jiān)管部門還要充分利用各種新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站，對電信的發(fā)展、電信服務情況進行廣泛宣傳，發(fā)動電信用戶參與電信服務質量的評定，將電信服務的監(jiān)督推向社會，走向市場。

五、把好市場監(jiān)管的五個關，把促進增值電信企業(yè)的發(fā)展與規(guī)范的管理結合起來。

把好電信市場準入關。從簡化市場準入手續(xù)入手，重點抓住經(jīng)營主體的審核，引導企業(yè)將項目可行性研究報告和技術聯(lián)網(wǎng)方案由具有通信工程勘查設計資質的設計單位編制，幫助增值企業(yè)在進入市場前就能充分論證，避免盲目投資，使增值企業(yè)能按照正規(guī)的設計施工進行建設，迅速向社會提供高質量的增值電信服務，同時也便于委托行業(yè)協(xié)會等中介組織受理增值電信業(yè)務申請材料流程的規(guī)范化操作。

把好業(yè)務公平接入關。電信增值企業(yè)的電信服務必須依托基礎網(wǎng)絡設施，因此與基礎電信企業(yè)的業(yè)務接入至關重要。制訂有別于互聯(lián)互通管理的電信增值企業(yè)業(yè)務接入的管理規(guī)定及流程，明確業(yè)務的接入技術標準、接入時限、接入費用、維護質量與責任等，委托省、市行業(yè)協(xié)會負責協(xié)調實施，重大問題由電信監(jiān)管部門作為投訴協(xié)調處理。

把好日常檢查關。通過電信監(jiān)管部門的定期市場檢查和行業(yè)協(xié)會、電信服務監(jiān)督委員會、電信用戶申訴受理中心、電信企業(yè)反饋的市場信息，建立增值電信企業(yè)市場監(jiān)管檔案，對市場中存在的問題和突發(fā)事件及時處理，并記入監(jiān)管檔案。利用電信用戶申訴受理中心協(xié)助電信監(jiān)管部門加強電信服務質量監(jiān)管，認真做好用戶申訴的受理、處理、分析工作，維護用戶的合法權益，幫助增值電信企業(yè)改善服務，提高企業(yè)核心競爭力。對企業(yè)違反信息安全、電信資費規(guī)定，侵害用戶利益等重大違規(guī)行為，要堅決查處，及時糾正。

把好年檢關。經(jīng)營許可證每年的年檢工作是對增值電信企業(yè)管理的重要手段之一，通過年檢可掌握企業(yè)年度經(jīng)營服務狀況和經(jīng)營主體變更情況，了解企業(yè)通信建設、業(yè)務發(fā)展、財務狀況和未來的發(fā)展計劃等情況，對不符合規(guī)定的企業(yè)要求限期整改，對整改仍達不到規(guī)定要求的企業(yè)注銷其經(jīng)營許可證，并責令其做好用戶的善后工作。這項工作可委托行業(yè)協(xié)會具體操作，將電信監(jiān)管人員從繁雜的事務性工作中解放出來，集中精力處理年檢中發(fā)現(xiàn)的重大問題。

把好市場退出關。電信監(jiān)管部門對增值電信企業(yè)通過市場手段，進行聯(lián)合、兼并與重組給予支持，以解決有些業(yè)務經(jīng)營單位偏多和經(jīng)營規(guī)模小的問題，但又要防止出現(xiàn)企業(yè)在此過程中侵害用戶利益的問題。建立必要的電信市場退出機制，可以通過電信用戶申訴受理中心征收增值電信企業(yè)服務保證金，規(guī)范企業(yè)退出電信的行為。

總之，對增值電信企業(yè)的市場監(jiān)管是一項長期復雜的工作，需要我們不斷探索和總結。江總書記曾講過：“創(chuàng)新是一個民族的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力。”今天電信市場監(jiān)管工作同樣也需要創(chuàng)新，特別是現(xiàn)階段對增值電信企業(yè)的市場監(jiān)管模式和方法必須加以改革和創(chuàng)新，這樣才有利于我國增值電信業(yè)務的發(fā)展和國民經(jīng)濟信息化的推進，有利于電信監(jiān)管部門威信的提高，有利于中國電信業(yè)繼續(xù)保持長期繁榮的局面。

人民郵電報